2月9日，距中国的传统节日除夕还有四天，《瞭望》新闻周刊记者准时来到位于北京市南线阁街58号的国务院南水北调建委会办公室（以下简称“国务院南水北调办”）。国务院南水北调建委会办公室主任张基尧非常热情，推迟了其他事务，安排近两个小时接受本刊记者的采访。南水北调工程完工时间为何推迟？中央、水源地、干线的利益如何协调？保证中线一江清水，需要付出多大的代价？如何保证工程安全和移民房屋质量？南水北调工程投入运营后水费如何征收？东线治污形势如何？张基尧在接受本刊专访时一一回应。
工程推迟背后的利益协调
《瞭望》：根据国务院2002年批准的《南水北调工程总体规划》，东线一期工程原定于2007年通水，中线一期工程将于2010年通水。但是根据南水北调第三次建委会上的建设目标，东线通水改为2013年，中线通水也顺延到了2014年。背后的原因是什么？
张基尧：根据南水北调工程的早期规划，东线建设需5年，中线建设需8年，但是总体规划没有明确哪一年开工，哪一年结束。在南水北调建委会第一次会议上，考虑到工程建设的需求和可能，确定了东线2007年通水，中线2010年通水，这是根据工程总体规划和北方地区的水资源需要情况来决定的。
但是，总体规划批了以后，还有很多前期工作程序，包括项目建议书、可研报告、初步设计三个阶段。2005年、2006年，东、中线一期工程项目建议书先后获得批复，可研报告在2008年11月获批。这样一来，2007年东线通水显然不现实。所以后来第三次建委会上，调整了工程建设目标，经国务院批准，东线通水时间改为2013年，中线通水时间改为2014年。
详细说来，工程推迟主要有四个原因。第一，从工程方案和设计上来说，规划阶段只是个大的轮廓和方向，很多实施方案需要在以后的阶段进一步补充和完善。在项目建议书阶段和可研报告阶段，需要针对社会上一些意见、一些专家的质询，对原来规划阶段层次深度还不够的地方进行深入论证完善。同时，在工程设计上，也存着设计方案不断深化的过程，包括线路的走向，局部规模的调整，跨渠桥梁等方案的深化，既有技术上的，也有行政协调方面的。因为要涉及地方和群众的具体利益，说到底还存在一个利益和效率的平衡。怎样在各方利益结合点上考虑问题，需要做充分细致的协调。
第二，随着设计的深化，工程投资也有了不同的变化。随着建设时间的推进，投资结构变化，增加使用银行贷款，物价在不断上涨，政策在不断调整，工程量也有一定增加。正是这些因素，在可研阶段，东、中线一期工程投资需2546亿，在原有基础上增加了将近1300亿，这些钱需要研究出处。需要从多方面研究增加投资的渠道，征询有关部门的意见。当时有专家说，三峡建成以后，把原来的三峡基金转为大型水利工程建设基金，但是三峡基金从2009年才能转为大型水利工程建设基金。所以，在增加投资、寻求渠道、研究来源上，也花了不少的时间。
第三，十六大以后，中央提出了科学发展观理念。以此为指导，考虑到更加体现以人为本的理念，原来的规划和设计需要进行回顾和反思、补充和调整。
比如丹江口库区的移民，原来移民规划就是根据“三原”原则——“原规模，原标准，原功能”。原来是个草房，就让移民在别处建个草房。原来路只有两米宽，就补偿两米宽。这显然不符合科学发展观的精神。补偿个草房也不一定能到哪里去建个草房，两米的公路现在连农机具都过不去了。这样一来，对原来的移民规划，需要重新调整编制。丹江口库区30余万移民，如何顺利搬出去？今后的生活、生产怎么保障？基础设施怎么解决？这些都需要落到实处，工作量也很大。
再比如，在工程建设上，也存在一个调整的问题。原来挖渠道，土挖了也就堆在渠道两边，在堆高6米的高地上复垦种植庄稼，既不保水，也不保肥，老百姓不接受。因此，我们在沿线作了调整。现在的做法是，寻求新的洼地，把挖出来的土堆在洼地里，然后盖上腐殖土，一方面结合南水北调工程建设，另一方面造出一些新的良田来。这样既符合节约型社会的原则，又维护人民群众的利益。但是因为干线有1000多公里，工作量也非常巨大。
第四，南水北调工作推进过程中，确实碰到一些新的政策性问题，需要进行一些调整。
比如在机制上，最初可研报告批了以后，水利部进行了初步设计，发改委进行批复。同一个职能由国务院的若干个部门来承担，时间长，效率低。而且，设计和施工分两家来管，导致两家不相衔接。真正搞设计的不考虑施工中的情况，真正搞施工的又不了解设计的过程和意图。举例来说，裁衣服的和做衣服的不是一家，做衣服的和穿衣服的又不是一家，衣服怎么样也不会合适。2008年，国务院决定，把初设审批职能全部转到国务院南水北调办。
另外，在政策上也作了很多调整。以移民为例，我们结合当前的移民工作实际和科学发展观的要求，在补偿标准、补偿方式以及对移民安排节奏上都作了调整。而政策的出台，需要和国务院若干个部门反复协调，也需要一些时间。
《瞭望》：您刚才谈到关于地方的利益协调问题。以补偿为例，湖北反映做出了很大的牺牲，应该得到更多的补偿。其他地方也在积极争取。比如污水处理厂的后期运行费用问题。南水北调办怎样具体协调地方利益？
张基尧：这要从两个方面来看。首先，关于湖北的牺牲，我们在规划中给予了充分考虑。原因在于，丹江口调水实际上是通过提高大坝的高度拦蓄洪水来向工程沿线各地供水的。大坝增加了14.6米，增加库容116亿立方米，但只调95亿立方米，实际上增加的库容远大于调水量。第二，湖北同志可能反映，蓄水以后，下游河道放水量可能会有所减少。实际上经过测算，其全年平均流量并未减少，在最枯的时候还略有增加。实际上对湖北的影响有，但不如想象的大。
关于库区生态保护问题，我们认为，应该“谁污染、谁治理”，假如不搞南水北调，难道就不应该保护生态？有人或许要问，既然如此，为什么还要给补偿呢？
实际上，这是考虑到调水以后南北两地共同发展。以丹江口库区为例，南水北调工程建成以后，需要维护这一库清水，必然对地方经济发展形成一定制约。要使其维持正常的、和其他地区相当的发展速度，我们制定了《丹江口库区及上游地区水污染防治和水土保持规划》，正在制定《丹江口库区经济社会发展规划》；丹江口库区下游水量总体上虽然没有减少，但考虑到个别时段略有降低，我们兴建了兴隆水利枢纽和引江济汉工程。严格来说，引江济汉工程是为了帮助地方经济发展，促进湖北地区，尤其是汉江流域的经济社会发展。因为它减少了长江航道的长度，从荆州开始就通过汉江进武汉了，在长江上就可以不走簰洲湾。
当然，在这个问题上也存在着争议。湖北的同志希望能够多争取一点资金，但要考虑到怎么调动中央和地方两个积极性。比如，湖北要求对下游增加24亿元的注入资金，下游所有污水处理厂都应该由南水北调出资建设，后来我们最终安排了4.3亿元。为什么是4.3亿？没有公式可以计算，它实际上是一个协调的结果。
一江清水的代价
《瞭望》：为保一江清水送北方，库区和沿线需要付出多大的代价?
张基尧：这个是没有办法用、也不能用经济手段来衡量的。要保证一江清水，首先要建立生态环保的意识。温家宝总理曾提出把南水北调作为生态环保的试点，向全国辐射。南水北调在建设过程中，也一直坚持着先节水后用水、先治污后通水、先环保后用水的“三先三后”的原则。建立这种意识，就要在经济发展上必然考虑生态环境保护、水污染治理是要付出代价的，对全国来讲都是这样。
其次，所谓经济上的代价。要保证一江清水，在沿线经济发展上，就不能发展高污染企业。因此，我们规定，在丹江口库区和南水北调沿线一定范围内，严禁污染性企业的兴建。这样一来，靠渠道近的地方受到一定制约，这也是一种代价。
再次，工程上的代价。比如，南水北调工程在全国率先启动治污环保设施的兴建，包括污水处理厂、垃圾处理场等；同时，在南水北调沿线设置了30米的绿化带；另外，穿越所有南水北调干线的排污渠道全部立体交叉，工程代价很高。
胡锦涛同志说，转变经济发展方式实际上已经到了迫在眉睫的时候。因此，与其说是为保一江清水付出代价，倒不如说它推动了生态环保型、资源节约型社会的建设。这个代价早晚都得付，而且对中国来说，越早推动付出的代价越小，先污染后治理的老路再也不能维系下去了。
《瞭望》：目前来看，东线和中线的水区别还是挺大的。一方面，东线的污染比较严重另一方面，中线的水则被称为中国的多瑙河，赞誉度很高。前两年，天津得知也能用到中线水的时候，当地政府和百姓非常高兴。这对东线水污染治理提出了哪些考验？
张基尧：水质保证关系南水北调工程的成败。如果将来调来的水满足不了基本水质的条件，那实际上等于花巨大的代价买来一江污水，老百姓怎么能答应呢？东线水不如中线好，这就存在一个如何治理东线污染的问题。
为什么东线一期工程就到山东而不向北延伸？因为山东就要用东线的水，山东既是污染比较严重的地方，也是东线水的主要用户。因此，山东用东线水，首先要解决省内的治污问题。当时规划的时候也提过，东线能不能不通过污染较严重的南四湖湖区，从其东侧修渠道绕过去？当时，我们的想法是，像南水北调这样的重点工程，如果在污染这个问题上都绕道走的话，治污还有希望吗？相反，因为南四湖污染严重，如果把其水质治理好，别的地方会更有信心。
南四湖地区从2003年开始治理。几年来，水质确实有了很大的好转。目前，南四湖和东平湖中心地区水质全部是三类标准。当然，在一些湖湾地区，由于水体流动性较小，还没有达到三类。2009年，南四湖COD、氨氮的含量比2003年均下降了80%以上，这说明东线治污取得了阶段性成果。
但从另一方面来说，行百里者半九十。余下的20%更难治。因为东部是经济发展比较快的地区，一方面经济发展会增大排污量，另一方面东线治污中要减少排污量，这本身就是一种矛盾。我们能不能在保持经济发展的同时，把排污量减下来，这就是对各级政府的考验。
《瞭望》：天津会不会不愿意要东线的水？
张基尧：我相信在东线水污染治理做好以后，天津会主动地把手伸过来。因为我们不可能永远通过中线满足天津的需求，我们还要考虑中线水源地的水资源平衡，调水区和受水区要统筹考虑。
我还在水利部任副部长的时候，有关规划就指出，天津的发展，中线最多给8亿立方水，今后的发展要借助于东线。这个规划是南水北调的依据，不能朝令夕改。各个沿线省市都作出过承诺，都专门来过文件，说明需要多少水。每一届政府都应该继承上一届政府的承诺。
倒逼节水发力
《瞭望》：南水北调沿线多为缺水区，河南、河北、山东、天津都盼望着南方的水，北京分水相对有限；另一方面，北京近年来人口还在不断增长。从长远来看，南水北调能否满足北京所需？
张基尧：南水北调当初在确定规模的时候，我们做了沿线44个城市的水资源规划。规划原则，首先是节水；第二是污水处理中水回用；第三是限制地下水资源超采。把这三个方面统筹起来，城市最终所缺的水，用调来的水解决。
因此，各个省市都应该严格按照它的水资源规划来安排它的用水量。我们不能像以前那样，要多少水就给多少水，这个观念已经不适合科学发展观的要求。我们应该由原来的“以需定供”改为“以供定需”。供多少就安排多少，不够的，需要通过节约来解决。
《瞭望》：通过节水能不能达到用水要求？毕竟北京缺水已经非常严重，比如公主坟因为地下水开采已经形成了较深的漏斗区。
张基尧：北京水资源浪费是严重的，有比较大的节水潜力。现在水价并不低，但是，在一些国家机关和学校，水还是敞开使用的。即便我们自己家里面，有多少水是回用的？假如所有人都能转变观念，节水还有空间。
我国是个缺水国家，我国人均水资源拥有量为2200立方米，在全世界排143位。海河流域，人均水资源拥有量只有246立方米，比以色列还少。水资源这么匮乏，我们怎么还能这样大手大脚地用？所以我总是强调，资源的节约，淡水资源是很重要的一个方面。没有这种危机感，怎么会有后面的政策和措施？更谈不上行动了。我也希望你们媒体能呼吁大家更多地关注水资源安全，更多地鼓励大家采取各种措施节约水资源，尤其是淡水资源。
《瞭望》：此前您在水利部工作，后来又来到国务院南水北调办，这方面的感受可能更加深刻。以前我国在水资源的利用上，有哪些教训？
张基尧：因为我们身在其中，能够体会到我国的自然状况和经济发展对水的需求。也深深体会到，水资源又不能进口，我们只能走资源节约的道路。在这个问题上，大家都认识到，科学发展，当然应该包括资源的可持续利用。水资源就是很重要的战略资源。以前我们更注重的是“兴利”“除害”，但是对保护的重视则相对不足，这确实是我们应该反思的。
《瞭望》：您怎么看待节水和调水的关系？历史上曾有质疑认为，不应该南水北调，既劳民又伤财。而且如您刚才所说，北方水资源浪费也很严重。
张基尧：现在，南水北调中线工程没有全线通水，但北京每年从河北调水。去年供了3.4亿立方水，今年还要继续从河北调水。仅仅靠节约，不仅需要比较长的时间，而且节水措施和技术也是需要成本的。长远来看，不可能无休止地从南方调水，毕竟南方也有缺水的时候，节约无疑是正确的。但从近期来看，北方地区存在资源性缺水的问题，而节水又需要时间和成本，所以在不对南方地区造成太大影响的情况下，从水多的地方调一些水到北方来，我觉得是一个明智的选择。
而且南水北调工程的调水量是经过多方面测算的。它建立在节水、治污和控制地下水超采基础上。原来是140亿，后来我们减到130亿。这其中又分为两期，第一期仅为95亿，我们在努力压缩调水规模。其目的就是，把出路放在节水上。
水价征收原则确定
《瞭望》：南水北调投入运营以后，水费怎么收？收费主体是谁？
张基尧：通水以后，水就成了一种商品。在运行机制上，南水北调的供水对象是城市，按照企业化运行。它的收费主体，就是南水北调工程现已建立的项目法人，比如中线干线工程建设管理局、东线干线公司等。
《瞭望》：中线和东线加起来共有五个项目法人，这些项目法人都可以收水费吗？如果是，会不会出现“多龙治水”的局面？
张基尧：各项目法人分段收取。比如，江苏境内由东线江苏水源公司收，山东境内的由山东干线公司收。中线干线公司即现在的中线建设管理局负责河南、河北、北京、天津的收费。至于说现存的这几个项目法人，在通水后需不需要整合，那就要看具体的需要，并由今后体制的改革来决定。
项目法人的整合问题比较复杂。像东线，江苏水源公司是在原有的江水北调的基础上建立的，就等于在原来的基础上又增加了一块，不能形成一个载体的两个管理主体，必须把它拢为一体。怎样在现有基础上对东、中两线的项目法人建立起符合南水北调需要的运行管理体制，这是我们需要深入研究的问题。当前，正处于工程建设的关键时期，为了让大家心无旁骛地把精力投入工程建设，这个问题应该放在今后深入研究。
《瞭望》：价格上怎么定，各地有没有差异？
张基尧：在定性上，南水北调的水是带有公益性质的准公益性产品，既非纯公益性的，也非纯经营性的。据此，在水费征收上，既要保证工程的正常运行，又要让用水户能够承受。
所以我们制定的原则是：第一，南水北调的水价，它的资产利润率是很低的。在整体规划上，资产利润率只有1%，还不如银行贷款利息。
第二，水价分为计量水价和容量水价。容量水价是根据工程的规模和各个用水户原来承诺的用水量确定的。为什么南水北调要确定做那么大规模，为什么要调95亿立方水，那是沿线省（市）作出承诺的。你以后想多要也没有，想少要也不行。这是容量水价的问题。容量水价的基本原则是，工程折旧和贷款的还款利息，以及一部分运行成本。第二部分是计量水价，计量水价是根据用水量确定的。这个计量水价，是根据运行费用来计算的。这样一来，为了控制地方对水量肆意增加，我们提出累进水价，就是超出原来承诺水量以外的增加水量要加价。
在初步测算时，水价怎么定也颇费周折。最初由发改委价格司牵头，加上水利部、国务院南水北调办几家联合测算，最后由国务院批准。根据规划阶段的初步测算，南水北调的水进入北京，没有到北京水厂之前的价格是每立方2.04元，天津的是1.95元。通过水厂制水，再经管道送到用户，大概每立方4到5元。因此，北京和天津现在就开始逐渐把水价提高，等南水北调通水的时候，水价就比较接近了，不至于造成水价的大起大落。
《瞭望》：将来调水以后，如果某个地方发现当地的水用不完，是否可向别的地方交易？
张基尧：各地买南水北调的水，本质上买的是水权。因此，各地之间可以进行转换。不过，这种转换就是当地政府之间的事了。
安全问题让我睡不着觉
《瞭望》：2009年社会上有个“桥糊糊”现象引起普遍关注。南水北调如何保证工程安全？如何确保南水北调工程不出现类似情况？
张基尧：从工程安全角度说，第一，建立严格的招投标制度，目的是选择最优秀的施工队伍。“想要做出好菜，必须要有好厨师。”我们把标段扩大，减少招标次数，这样不仅有利于吸引大型企业投标，也有利于减少腐败的机会。目前来看，进入南水北调的施工企业，80%以上都是国有大型施工企业，拥有特级和一级的施工资质。
第二，加强工程监管，建立各个层次的质量监督制度。不仅有针对施工单位的工程质量负责制，还有工程监理责任制。除此以外，南水北调工程还实行政府监督，在现场建立项目站，在渠道上建立巡视组，国务院南水北调办专门设有监督司。
第三，在工程质量上，我们每年都要进行质量巡查，这是由国务院南水北调建委会成立的专家委员会来实施的。这些人员都是水利和其他相关方面的顶尖专家。在检查中遇到的问题，由专家委员会提出整改意见，然后及时整改。
有了这几个层面的工作，在工程质量方面就建立了一个保证体系。我不敢说工程质量一点问题没有，但可以说没有重大问题。有些问题可以及时发现，及时整改。我们提出“不给工程留隐患，不给后代留遗憾”。
《瞭望》：2009年，不仅有“桥糊糊”，还有“楼脆脆”。南水北调工程移民新居的房屋安全又是如何保证的？
张基尧：移民新居建设过程中，我们的总体思路是，尽量发挥移民的监督作用。比如，在招标选择施工队伍时，招标主体是“移民理事会”，其组成人员包括搬入地政府代表、搬迁移民的主管部门代表和移民代表。这些移民代表都戴着监督证，往往是村子里比较有威信、办事精明的村民。监督期间，只拿补贴，不拿工资。
招标完成以后，移民代表现场监管。在河南，每个村子派几个移民代表到施工现场，“管吃管住”。虽然这并不能代替工程质量监督，但可以随时发现问题，随时提出疑问。而且，为了使更多的移民能够参与监督，并防止移民代表和施工企业成为利益共同体，移民代表实行定期轮换，一般一两个月就要换一次。
另外，在质量验收过程中，先由地方建设部门、现场监理人员和当地政府组成的验收组进行验收，验收后，移民代表确认以后签字。经过这些环节，移民代表有效参与到了房屋建设的全部过程之中。我认为，移民住房和基础设施的质量是有保证的。
《瞭望》：在运行管理上，大坝和干线的维护是如何规划的？如何确保其安全性？
张基尧：运行管理涉及三个层次的问题。第一是维护。以京石段为例，我们已经建立了京石段维修养护的各种制度，由运行管理单位负责对建成的项目进行维护、保养。
第二，针对南水北调工程中为数不少的跨渠桥梁、交叉建筑物，交给地方交通部门和地方公安部门管。比如，严禁超限超载违禁物品过桥等，这些已经超过了项目法人的权力范围，必须交给政府相关部门。
第三，在安全管理方面，渠道两侧建立了防护网，而且分区段进行巡查，避免人群随意翻越防护网。与此同时，沿线各级地方政府也加强对当地群众的法制教育和宣传。
今后，我们要制订南水北调工程设施保护条例，这样才能有法律依据地实施保护。
《瞭望》：按国务院现行规定，南水北调建成以后，国务院南水北调办应予撤销。届时，沿线的水质保护、维护等由谁来做？
张基尧：国务院南水北调办毕竟只是一个临时机构，它的职能在工程建设任务完成以后会逐渐消亡。工程建成后，南水北调办公室的相关职能，将由国务院有关部门来代替。
从行业管理的角度看，今后的运行管理将归口水利部。征地移民问题实际上已经结束了，尚有一个移民的后期扶持问题，可能需要几十年时间，届时可能归口由发改委负责。至于水污染防治，其责任在地方，到时应该由环境保护部负责。水污染又分为地面污染和河道污染，按照现行分工，地面上的污染由环保部负责，河道上的污染由水利部负责。
《瞭望》：对于南水北调这样一个系统工程，您最操心、最担心的是什么？
张基尧：国务院南水北调办刚组建，办党组就提出，一定要实现“三个安全”。一是工程安全。它毕竟是造福子孙后代的一项重大工程，不管是工程质量还是运行管理，不能留下隐患，不能留下遗憾。
二是资金安全。南水北调工程有那么大的资金容量，那么多的管理层次，有那么多的管理单位，社会上一些不良用心的人有可能正盯着这块“肥肉”，因此必须加强资金管理和资金流动过程的监督，不能在资金上出问题。
三是干部安全。绝对不能工程建起来了，却有一批人进监狱了。否则的话，怎么向社会交代？可喜的是，南水北调工程开工至今还没出现类似情况。但我们绝不能因此而放松警惕，我天天睡不着觉，就是因为这“三个安全”。