建设节水城市需要建立相关法律配套措施

   我国是水资源短缺的国家，城市缺水问题尤为突出。国家高度重视城市供水、节水和水污染防治工作，于今年发布了《节水型城市目标导则》和《节水型城市目标考核标准》，开展了节水型城市的评选活动。这些活动的开展对于中国水资源可持续利用战略的实施，提高用水效率，建成节水防污型的社会具有十分重要的意义，但从更大和更广的范围看，全社会的节水意识尚未形成、许多节水措施尚未跟上，节水的实际成效与可持续发展的要求还有很大距离。要在中国真正建设节水型城市，还必须有更加完善与合理的制度安排，有更加完善的法律保障措施。 
    建设节水型城市是中国未来发展的必然选择。随着经济快速增长和人口不断增加，我国资源不足的矛盾会越来越突出。国家统计局发布的2004年中国国民经济和社会发展统计公报称，2003年全国79个城市缺水，超过2300万人口、1300万头牲畜发生临时性饮水困难。现实生活中，我们也能感受到水危机已经离我们越来越近——“风动飞沙扬”的黄土高原，有河皆干、有水皆污的北方城市，世称“鱼米之乡”的江南地区近些年来也大喊“缺水”。 
    由于城市是工业和人口密集区，缺乏完整的自然意义上的生态系统，水资源的消耗占主导地位，水资源制约更加突出。相应的是，造成水资源问题的原因也在城市得以更为集中的体现：我国万元GDP用水量是世界平均用水量的4倍；每万元工业增加值的用水量是发达国家的5倍至10倍；每一立方米的水能生产出的工业生产总值大约是世界平均水平的1／5；我们一般工业用水的重复利用率大概是60%左右，而发达国家可以达到85%以上。此外，我们国家在污水处理回用、海水利用、雨洪资源的利用方面水平也比较低。 
    人们不仅浪费着正在用的水，还在无形中破坏着那些尚未使用的水资源。国家环境保护总局统计，近20年间，全国污水排放总量增加了2倍多，每年约有1／3的工业废水和2／3的生活污水未经任何处理就直排，江河湖海遭受严重污染。 
    除了浪费水和污染水外，由于不明水规律，对水资源的开发缺乏统一规划和科学管理，也不利于水资源的开发利用。如许多的城市规划与工业布局未能充分考虑水资源条件，造成局部地区地下水超量开采，水源枯竭。 
    到2030年，我国人口将达到最高峰，用水量将达到7000到8000亿立方米，人均水资源量还将从现在的人均2200M3下降到1700M3，接近国际公认的警戒线。这些不可回避的挑战摆在我们的面前，迫使我们反思。我们的富裕之路，必定是一条更加节约的可持续发展之路，建设节约型城市是中国未来发展的唯一选择。 
    法治是建设节水型城市的必由之路。如果说水资源时空分布的不均是缺水的“天灾”，那么比“天灾”更严重的是“人祸”，随处可见的人为的浪费水、破坏水，是缺水的直接原因，更是我国水资源的大敌。因此，我们说中国的水问题不单纯是水资源本身的问题，而是由于人—自然—人的关系紧张而形成的社会问题。在此意义上，解决中国水资源问题的思路也不应该仅仅是一种技术的思路，而必须是通过调控人类的行为实现水资源的合理开发利用与保护机制，实现人—自然—人关系的和谐共存。 
    要建设节水型城市，必须创新和建设节水的制度、节水的经济、节水的科学技术和节水的文化，建立全面节水机制。迄今为止，解决社会问题的最有效也是最可能的方法仍然是通过合理的制度安排，将人们的行为纳入规范的轨道，形成和谐的社会秩序，实现良性循环。而在各种制度安排中，法律具有更加基础和核心的地位。 
    从立法的角度看，建设节水型城市的法律制度框架已经基本形成，一些重要的制度安排已经到位。但是，徒法不能自行，要将纸面上的法律变为人们的实际行动，使节水成为每个人的自觉行为、成为政府管理的基本理念、成为企业的生产目标，我们还有很长的路要走。 
    第一，需要有进一步完善的节水法律制度。我国已经有了《水法》的关于建立节水型社会的原则性规定以及一些配套的法规与标准，但总体来看，立法的不完备与不适应现象依然存在，如水权制度并未建立、统一的水资源管理体制并不完善、节水的专门法规明显滞后、节水的标准体系远未形成等。因此，必须进一步完善法律，确立水权制度，建立协调的水资源统一管理体制，合理配置水资源管理权；制定专门的《节水法》以及相关配套法规；建立完善的节水标准体系。 
    第二，需要转变管理理念，变革管理方式。水资源管理体制的有效运行必须有相应的理念与制度的有效配合，新的管理体制要实现由“以需定供”到用“以供定需”指导思想转变，由单一节水管理到全面节水管理的转变，由命令型节水管理到公众参与型节水管理的转变，由要素型节水管理到生态建设型节水管理的转变。 
    第三，需要建设良好的节水文化。法律制度安排的实现既有赖于良好的文化环境，同时也可以促进新的节水文化的形成，我国节水型城市建设过程中许多问题都表明了节水文化建设的必要性与重要性，因此，必须通过法律制度的实施，积极推进节水文化在我国的形成，提高全社会的水忧患意识和节水意识，提倡节水型的文明消费，包括节约用水、少排污水，保护水资源等等。 
    总之，水资源中度短缺是我们的国情，节水型发展是我们的必过之关，建设节水型城市是我们的必然选择，法治是我们的必由之路。
    (作者:全国人大代表 湖北省高级人民法院副院长吕忠梅) 
    （检察日报）