《“十四五”支持革命老区巩固拓展脱贫攻坚成果衔接推进乡村振兴实施方案》专家解读之三： 聚焦重点统筹兼顾精准支持革命老区振兴发展

　　近日，国家发展改革委联合农业农村部、国家乡村振兴局、教育部、科技部、财政部等15个部委，印发了《“十四五”支持革命老区巩固拓展脱贫攻坚成果衔接推进乡村振兴实施方案》（以下简称《方案》）。这是贯彻落实党中央、国务院关于新时代支持革命老区振兴发展决策部署的重要举措，也是贯彻落实《国务院关于支持新时代革命老区振兴发展的意见》的具体行动，《方案》从健全帮扶长效机制、推动城乡融合、发展特色产业、完善政策体系等方面提出了十六条创新性政策，对于支持12个革命老区全面巩固拓展脱贫攻坚成果，走出新时代振兴发展新路，具有重要意义。

　　《方案》提出，将支持重点城市发展、推进重点县城建设、实施乡村建设行动作为革命老区巩固拓展脱贫攻坚成果衔接推进乡村振兴的重要内容，同时要求加强与基础设施建设、红色旅游发展、生态环境保护修复等重点领域实施方案的衔接，这是《方案》的创新性探索，充分体现了《国务院关于新时代支持革命老区振兴发展的意见》《“十四五”特殊类型地区振兴发展规划》的要求，也充分体现了突出重点统筹兼顾的新时代支持革命老区振兴发展的新思路。

　　一、发挥重点城市的引领作用带动区域振兴发展

　　推动区域协调发展，需要找准突出矛盾和主要问题，聚焦重点领域和关键环节，以求“落一子而活满盘”。实践证明，“抓两头、带中间”是区域工作中行之有效的工作方法。一方面，支持有条件地区加快发展，发挥其辐射和带动作用，培育带动周边区域发展的动力源和增长极；另一方面，扶持困难地区发展，增强其自我发展能力，补齐发展短板。抓住了两头，就可以带动全局工作的展开。我国革命老区范围广、面积大，大多处于省际交界地区，过去由于远离中心城市、位置偏远等原因，交通不便，发展条件受到一定限制，工业化城镇化起步相对较晚。近年来，随着交通设施的改善和城镇化进程的推进，革命老区重点城市发展速度加快，发展质量提高。2019年底，东中部地区革命老区常住人口城镇化率均超过50%，西部地区的川陕、左右江、陕甘宁等革命老区常住人口城镇化率也分别达到48.0%、40.2%、49.1%。江西省赣州市“十三五”期间GDP增速在省内五连冠，总量跃居全省第二，福建省龙岩市、三明市2020年人均地区生产总值超过9万元。总的来看，革命老区城镇化发展形势发生了变化，一些地区已具备了通过重点城市带动区域发展的能力。

　　《方案》提出，支持革命老区重点城市明确差异化发展定位，因地制宜建设城市群节点城市、先进制造业基地、商贸物流中心和区域专业服务中心，提高对革命老区乡村振兴的引领带动作用。《方案》衔接《“十四五”特殊类型地区振兴发展规划》，明确了20个全国革命老区重点城市的差异化发展定位，支持各重点城市充分发挥比较优势，因地制宜建设省域副中心城市、城市群节点城市、省际交界地区节点城市以及特色产业基地、知名旅游目的地，提高对革命老区乡村振兴的引领带动作用。中央财政革命老区转移支付、中央预算内投资等积极支持革命老区巩固拓展脱贫攻坚成果衔接推进乡村振兴，加大对重点城市和重点县的支持力度。

　　二、发挥重点县城的纽带作用促进就地就近城镇化

　　县城是我国城镇体系的重要组成部分，也是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。近年来，革命老区振兴发展中也涌现出了不少县域经济发展的先进典型，如湖北仙桃、湖南浏阳、陕西神木等都已是全国百强县。但是，12个革命老区中有264个为原国家扶贫工作重点县，特色优势产业体系尚未形成，县城城镇化建设相对滞后。很多县城仍然存在环境卫生、市政公用设施、公共服务设施、产业配套设施等短板，污水处理设施、排水防涝设施不完善，公共基础设施保障水平不高等问题，下一步推动县城补短板强弱项空间巨大。进一步支持县城发展，提升县城功能，对更好带动和服务周边农村地区，对革命老区振兴发展具有重要意义。

　　《方案》明确，支持革命老区加快县城补短板强弱项，支持县城环境卫生、市政公用设施、公共服务设施、产业配套设施提质增效，加快老旧小区改造，增强综合承载能力。对条件较好的革命老区县城，支持深化改革、扩大开放，建设全国县域经济百强县和县城城镇化示范县，为全国革命老区振兴发展出经验、作示范。对相对困难的西部地区革命老区，集中支持一批国家乡村振兴重点帮扶县，加大政策资金支持力度，支持补齐发展短板，加快完善基础设施和公共服务设施，推动巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。

　　三、实施乡村建设行动巩固脱贫攻坚成果

　　实施乡村建设行动是党中央、国务院作出的重大部署，革命老区农村数量多、人口占比大、群众收入不高，在脱贫攻坚取得决定性胜利后，乡村发展不平衡不充分问题仍然较为突出。2019年，12个革命老区人均地区生产总值4.58万元，为全国平均水平的64%，其中，浙西南、赣闽粤、陕甘宁革命老区人均地区生产总值超过5万元，湘鄂渝黔、太行、琼崖、海陆丰、川陕、湘赣边、沂蒙、左右江革命老区人均地区生产总值约4万元。组织实施乡村建设行动，完善革命老区农村交通、能源、水利、信息网络设施，加强乡村生态保护与修复，提升农村人居环境，不仅能够大大提升老区农村形象面貌，还能改善老区农民生产生活条件，对于促进革命老区农村巩固拓展脱贫攻坚成果，促进经济全面社会发展具有重要的促进作用。

　　《方案》提出，要大力实施乡村建设行动，保护历史文化名镇名村、传统村落、村寨、乡村风貌，开展农村人居环境整治提升行动，加快推进革命老区宜居宜业美丽乡村建设，完善乡村水、电、路、气、邮政通信、广播电视、物流等基础设施，提升农房建设质量，全面推进“四好农村路”建设。新增建设用地计划指标优先保障革命老区巩固拓展脱贫攻坚成果衔接推进乡村振兴等重点项目需要。支持符合条件的企业发行企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等公司信用类债券，实行绿色通道，助力满足革命老区乡村振兴资金需求。

　　与此同时，《方案》还进一步提出，要衔接落实“十四五”革命老区基础设施建设实施方案，规划建设一批铁路、公路、机场、航运、能源、水利、信息基础设施项目，支持革命老区开展交通强国建设试点工作，持续改善基础设施条件。衔接落实“十四五”革命老区红色旅游发展实施方案，支持革命老区加强红色遗址保护和旅游基础设施建设，打造一批高水平的红色旅游景区、红色旅游精品线路。衔接落实“十四五”革命老区生态环境保护修复实施方案，促进革命老区生态建设、乡村振兴和民生保障相得益彰。这是落实《国务院关于新时代支持革命老区振兴发展的意见》关于“研究制定支持革命老区巩固拓展脱贫攻坚成果、基础设施建设、生态环境保护修复、红色旅游等重点领域实施方案”部署的精准举措，也体现了系统谋划支持政策，提高了革命老区振兴发展工作的系统性和针对性。

　　作者：刘保奎 中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所（区域发展战略研究中心）室主任