为贯彻落实国家“十三五”规划《纲要》，国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、自然资源部和国家开发银行在全国选择部分基础条件好、转型发展成效显著的老工业城市和资源型城市，支持建设了20个产业转型升级示范区，推动示范区城市改革创新、先行先试，取得了显著成效。国家“十四五”规划《纲要》对产业转型升级示范区建设提出了更高目标，明确了新的要求。近日，国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、自然资源部和国家开发银行联合印发了《“十四五”支持老工业城市和资源型城市产业转型升级示范区高质量发展实施方案》，这是贯彻落实国家“十四五”规划《纲要》的重要举措，也是《“十四五”特殊类型地区振兴发展规划》的配套政策文件，标志着示范区将从推动设立转向高质量发展，从谋篇布局转向精耕细作，对于支持新时代老工业城市和资源型城市产业转型升级具有重要意义。
一、“十三五”时期示范区城市示范带动作用明显
“十三五”期间，国家有关部门出台了一系列支持政策，积极支持示范区城市加快发展。据统计，“十三五”时期，中央预算内投资安排专项资金，支持20个示范区36个城市（区）建设了306个产业转型升级重大项目，包括87个工程技术中心，15个质量检验检测中心，22个智慧园区和园区智慧化改造项目，支持建设10个国家创新型产业集群和18个新型工业化产业示范基地，6个示范区列入城镇低效用地再开发试点，推动将示范区建设纳入国际金融组织贷款、地方政府专项债券、专项企业债券优先支持领域，支持3个示范区使用国际金融组织优惠贷款，国家开发银行与相关城市签署开发性金融合作协议，安排专项贷款近200亿元。
从2017年开始，国家发展改革委等有关部门每年组织对真抓实干成效明显城市推荐国务院表扬激励，把示范区建设支持政策与国务院对老工业基地的表扬激励有效衔接，对获得国务院表扬激励的城市在当年示范区年度评估中予以加分，在年度中央预算内投资中予以倾斜。先后在四川自贡、湖北黄石、山东淄博、山西长治等转型成效突出的城市了举办了四届全国现场经验交流活动，组织开展了现场观摩学习，邀请获得国务院表扬激励的城市作典型经验交流，促进各城市间交流学习，起到了较好效果。
“十三五”时期，示范区城市聚焦实体经济发展，坚持科技创新驱动，注重生态环境保护，在传统产业改造、新型产业发展、承接产业转移、建设产业园区、推进产城融合、促进绿色转型等方面积累了一大批可复制可推广的经验。2021年10月，国家发展改革委联合科技部、工业和信息化部、自然资源部，面向全国推广了示范区建设四个方面60条典型经验做法，示范区城市的影响力和示范带动作用不断增强。
二、“十四五”时期推进示范区高质量发展意义重大
目前，示范区城市在建设先进制造业基地上取得积极成效，在装备制造、电子信息、生物医药、纺织服装，以及高端装备制造、现代信息技术、高端新材料、节能环保、新能源及新能源汽车等领域，已培育形成了一批具有较强竞争力的产业集群和龙头企业。按工业总产值排序，2020年示范区城市已建设有11个超过千亿元的产业集群，其中，汽车3个、钢铁1个、化工2个、能源2个、有色2个、装备制造1个。
目前，示范区城市在建设区域性中心城市上取得积极成效，根据统计数据，2020年示范区城市（不含北京市、重庆市有关区）地区生产总值8.4万亿元，约占全国地市级老工业城市的40%；工业增加值2.3万亿元，约占全国老工业城市的43%；规模以上工业企业2.5万家，约占全国老工业城市的32%。数量占全国老工业城市约四分之一的示范区城市，创造了全国老工业城市四成的地区生产总值和工业增加值。特别是，中西部地区的示范区城市，很多正在积极打造省域副中心城市和区域性中心城市，已经成为省内仅次于省会城市的区域经济增长极。
“十四五”时期是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的起步期，全国老工业城市集聚了全国28%的人口，创造了全国21％的地区生产总值和23％第二产业增加值（2019年数据），在国民经济发展中占有重要地位。示范区城市作为我国老工业城市的先进典型代表，肩负着引领全国老工业城市转型发展的重要使命，“十四五”期间，深入贯彻新发展理念，继续加快推进示范区建设，带动全国老工业城市调整产业结构，推动城市更新，实现绿色转型发展，具有十分重要的意义。
三、以高质量发展为主线切实推动示范区建设
《实施方案》立足新发展阶段，贯彻新发展理念，明确了到2025年示范区建设的目标定位、重点任务和配套政策体系，全面部署了“十四五”期间示范区建设工作。《实施方案》明确，依托示范区城市建成一批特色鲜明的先进制造业基地和区域性中心城市，形成一批对全国老工业城市和资源型城市振兴发展可复制可推广的经验。《实施方案》提出，根据每个城市的特点，充分发挥各地比较优势，因地制宜建设先进制造业基地和区域性中心城市。同时，《实施方案》聚焦支持示范区产业结构调整、城市更新改造、绿色低碳转型，部署了示范区“十四五”期间的三项重点任务。
坚持创新引领增强产业核心竞争力。“十四五”期间，将继续支持示范区城市加快创新能力和创新平台建设，参与国家重大科技基础设施建设，鼓励与高等院校、科研院所联合建设科研创新平台和新型研发机构，优先支持培养产业转型发展的急需人才。持续增强全产业链优势，推动制造业集群化发展，推进制造业智能化改造，促进制造业与信息技术、制造业与服务业、制造业与文化旅游业之间的融合发展，推进数字技术与经济社会发展和产业发展各领域广泛融合。
坚持协调发展提升城市功能品质。“十四五”期间，将大力支持示范区城市把产业转型升级和城市更新有机结合起来，同步谋划，统筹规划，提升城市的综合承载能力。支持示范区城市夯实制造业基础，培育一批区域性中心城市，加强政策引导，使之成为促进区域发展的重要支撑。鼓励有条件的示范园区由单一生产功能型产业园区向城市综合功能区域和行政区转变，带动城市经济转型。选择一批条件好的县城重点发展，支持20个县城产业转型升级示范园区复制推广产业转型升级示范区建设的经验做法，增强县域经济增长动力。
坚持绿色转型加快实现低碳发展。“十四五”期间，将按照碳达峰碳中和工作要求，贯彻绿色低碳发展理念，支持示范区城市加快淘汰落后产能，实施传统产业绿色化改造，推进绿色制造和清洁生产，构建清洁低碳安全高效的能源体系，逐步实现安全降碳。坚持生态环境优先，持续开展大气、水、土壤等污染综合治理，全面改善生态环境质量。支持有条件的地区利用各类土地加快发展光伏、风电等清洁能源产业。
《实施方案》还明确提出，要充分发挥各部门合力，进一步完善了土地利用、科技创新、产业发展、投融资等方面的支持政策，延续和完善了现场经验交流与政策培训、督查激励、年度评估、专项资金等工作机制，并要求示范区所在省（区、市）建立健全示范区建设管理推进机制，加强对示范区建设的指导，推动示范区建设工作。
“十四五”时期，建议各示范区城市认真落实《实施方案》，聚焦建设先进制造业基地和区域性中心城市，聚焦统筹推进产业结构调整、城市更新改造、绿色低碳转型，全面增强产业核心竞争力，全面增强城市综合承载能力，为全国老工业城市和资源型城市转型发展做好示范，为社会主义现代化建设发挥支撑。
（作者 刘太平 中国国际工程咨询有限公司主任级咨询师）