“一网统管”解超大城市治理难题

  超大城市治理，需要一个强大的“城市大脑”，仅依靠传统的人海战术和技术手段，已远不能实现城市运行高效感知和快速响应，必须运用现代化科技手段，推动人力密集型向人机交互型转变，由经验判断型向数据分析型转变，由被动处置型向主动发现型转变。近年来，上海推进政务服务“一网通办”的同时，也在努力探索建设城市运行“一网统管”，为的是打造出一个属于超大城市的“最强大脑”。4月下旬，一场从市委直通基层，规模超千人的电视电话会议，对全市推进“一网通办”“一网统管”工作进行了全面部署，“两张网”建设迎来同步升级。紧随其后，市政协召开了今年首场专题协商议政性常委会议，主题是“加强城市运行‘一网统管’，提高城市治理现代化水平”。如何让各类平台系统实现互联互通互融、如何畅通数据共享渠道、如何有效赋能一线更便于实操、如何形成基层联勤联动合力，常委会议上，委员们聚焦“一网统管”工作推进中存在的短板难题，给出对策建议。

  “网得住”

  加强“融”与“畅”

  “一网统管”有效运行需要大量的基础数据。去年，上海联合公安、住建、应急管理、大数据中心等多部门建成了城市运行管理和应急处置系统，并整合接入了公共安全、绿化市容、卫生健康、气象、水务等30多个部门的100多项基础数据，基本做到了零散数据的归整。委员们在前期调研中发现，“一网统管”以城运系统为基础，融合了城市网格化综合管理信息平台、基层社区治理“社区云”平台以及相关部门的各类数据，但各条块业务系统尚处于互不相连的树状结构，还没有达到理想的互联互通互融状态，各部门的数据标准也尚不统一，缺乏有效的共享协同机制，数据流动不畅，共享存在壁垒，这些都在一定程度上影响着“一网统管”整体功能的发挥。

  李红常委在代表市政协社会和法制委员会作重点发言时，作了一个生动比喻，如果把上海已构建起的市、区、街镇三级城运系统分别比作“大脑”“中脑”“小脑”，那么“一网统管”的现状是“大脑”比较发达，“中脑”发展不均，“小脑”各显神通。如何解决好城运系统“融”的问题和数据共享“畅”的问题？李红常委认为，当前应尤其注重条块业务系统的深度融合，形成横向到边、纵向到底、互联互通的矩阵结构，努力使“大脑”更加发达，“中脑”功能更全，“小脑”更善实战。“徐汇区探索构建市区一体城运中心，深化大平安、大建管、大市场、大民生各领域应用的工作格局，不失为一个有益经验，可以为推进地区‘中脑’建设提供借鉴”，李红常委强调，立足长远，各地区应把“一网统管”放在建设智慧城市、打造智慧政府的大格局中思考和谋划，逐步将“一网统管”从聚焦城市运行和应急处置向公共服务、公共管理、公共安全三大领域拓展和延伸，搭建起智慧政府建设的总体框架。

  马益民常委坦言，“一网统管”依托的两级政务云和政务网络，其主管部门、管理特征、建设时间及承建商各不相同，架构、接口、运行规则、安全保障体系和日常维护模式不一，要使这些平台系统真正“融”起来，确实是一项复杂的工程。他建议，运用“云网融合”的理念和技术，构建统一纳管的“云网融合管理平台”，实现各类分散云网资源的统一监控和管理，使得云网资源运行状态可感知、可控制。而在汪胜洋常委看来，“一网统管”是一项涉及多种最新技术的综合运用项目，在推进建设过程中，其释放出对创新策源能力的需求，或能成为推动上海科创中心建设的一个新引擎。他建议，确立“一网统管”技术攻关和项目发布制度，把“一网统管”建设中遇到的技术难题和应用要求向社会发布，通过项目集聚汇集全球顶级科学家、工程师和技术研发人员，汇集不同所有制的企业，利用颠覆性技术推动系统快速迭代更新。

  “各部门的信息系统都有一套自己的数据标准，这是形成数据壁垒的一个重要原因”，陈臻常委举例说道，“此次疫情防控工作中，各部门提供的人员信息，填写格式规范都不一致，必须按照统一标准逐一进行数据清洗后，才能用于大数据分析，这个过程耗时费力，大大降低了数据组的工作效率。”他建议，抓紧出台全市统一的数据标准，各部门、区、街镇按照这个标准开展数据治理，形成可用的结构化数据，为后续场景开发打下基础。蒋浩常委则建议，健全数据共享规则，深化数据分级分类管理和信息安全等级保护制度，通过建立负面清单实现数据有序分享，将责权边界细化落实到各个管控环节和主体，确保数据来去清晰。

  “统得好”

  兼顾“全”与“效”

  云和网是城市运行管理系统的肌肉和骨架，数据是流淌在城市有机体中的血液。通过前期调研走访，委员们形成了这样的共识，“一网统管”统得最重要的是数据，用得最频繁的也是数据，而要实现“统得好”的关键是如何用好数据这个最活跃的要素，让数据真正成为城市运行有价值的资产。

  有的常委认为，“网”的覆盖面还应再拓展，应用还需往下延伸。许复新常委建议，在大数据应用体系支撑下，进一步扩容主题数据资源库，将应急、公卫、民政、通讯、公共信用等网络融入“一网统管”中，采用购买服务等形式，融合企业的存量数据，整合全市物联感知数据和社会数据。陆敬波常委建议，将劳动关系领域相关数据纳入“一网统管”建设运行体系，更好对接企业和职工需求。翁文磊常委也在提交的书面发言中建议，开发家政服务智能应用场景，将家政员、家政公司和雇主纳入信用管理，保障各方利益，满足广大家庭对家政服务的实际需求。

  突如其来的新冠肺炎疫情，考验着上海“一网统管”的实战效能，也对超大城市的重大应急事件处置能力发出挑战。全国政协委员朱同玉建议，进一步丰富“一网统管”内涵，做大做强公卫大脑，发挥5G宽带优势，加强生物安全超算能力建设，提高发现病毒、解析病毒效率，精准预测疾病流行趋势，补齐“一网统管”功能。此外，朱同玉还提出，上海亟需高标准建设生物安全四级实验室，为生物安全方面的“一网统管”提供硬核科技支撑，真正提升城市运行风险预警能力和重大生物应急事件联动处能力。马驰则常委建议，将突发公共卫生事件纳入“一网统管”的范畴，“疫情期间，有的基层街道已尝试整合功能，将疫情防控纳入到街镇‘一网统管’平台中，覆盖疫情上报、跟踪、处置、分析、研判全过程，发挥了很好的作用。”

  此外，李昕欣常委还建议，上海“一网统管”也要与长三角一体化发展和国家“新基建”等重大战略举措相结合，使之成为服务于上海和全国正在全面兴起的工业互联网重大工程的一个重要平台，让社会治理之网与经济生产结合起来，在未来更有利于优化整合产业链。

  “统”的覆盖面越来越全，效用又该如何提升？马益民常委给出的观点是：坚持使用者“第一”。他认为，要把“使用者第一”作为数据资产统一管理和平台功能迭代的出发点，在做好分层分级分类设计的同时，既做加法更做减法，以增能减负为落脚点，倒逼社会共治型的管理模式创新。姬兆亮委员则建议，专业部门和基层应分别打造各有侧重的多样性应用场景布局，条线部门充分利用大数据算法和物联感知技术，自动发现并梳理出相关领域存在的反复高发、久拖不决的突出问题，开发出一系列具有针对性专业性的智能应用场景；基层可以聚焦城市运维、市容环境、城市执法等领域，因地制宜开发具有区域特色的应用场景和热点板块，并不断向经济运行、民生服务等领域延伸，精准满足不同群体的差异化、个性化服务需求。

  “管得了”

  科学“增”与“减”

  根据上海“一网统管”的“三级平台、五级应用”架构，99%的事项需在基层处置，要真正答好“谁来管”“如何管”的考题，就要切实做到为基层增能减负。

  在调研中，委员们了解到，基层处置事务主要靠“小屏”，即移动端，要让基层管得了、管得好，必须把“大屏”观、“中屏”管、“小屏”干科学结合起来，在这过程中，应充分发挥政务微信的作用。李红常委建议，做好政务微信的功能提升、系统对接等工作，支持基层按需开发联勤联动小程序，允许基层干部充分发挥主观能动性，将“土办法”和高科技融合，打造“人人会用，上手就能用”的应用，解放“表哥”“表姐”，腾出更多时间和精力服务人民群众。此外，李红常委还建议，建立综合功能更强大的联勤联动机制，以线下管理需求引领线上智能化系统建设，以线上信息流、数据流倒逼线下业务流程全面优化和管理创新。“以城运中心为载体，全面整合街镇现有管理力量，探索条条协同、条块联动和政社互动，并通过完善网格划分标准，实现城运网格、警务网格、综治网格的‘多格合一’，进一步强化联勤联动机制”，李红常委如是说。

  对此，姬兆亮委员也表达了类似观点。“高效处置一件事”，离不开分层分类分级协同联动，在姬兆亮委员看来，重心下移、资源下沉，每一级为下一级赋能，健全联勤联动的协同处置机制，才能做到为基层减负增能，实现高效治理。他的建议是，市级平台要强化总体设计和集成保障的核心功能，通过数据归集和标准引领，形成强大的数据治理能力，为前瞻决策、应急指挥和社会动员等提供支撑；区级平台要强化统筹协调的枢纽功能，以入驻或派驻方式，整合相关部门的信息资源和执法力量，加强信息渠道对接整合，发挥移动互联优势，强化群众参与，为各职能部门及早干预、及早处置提供线索；街镇平台要强化常态化“线下”的处置功能，将职能部门执法力量下沉到基层，市、区、街镇、网格、社区（楼宇），通过联动指挥、联勤巡防、联合执法，形成多元主体、上下联动、各方协同的社会治理格局。

  此外，蒋浩常委还从法治的角度，为完善“一网统管”制度体系建言。她提出，“一网统管”不仅涉及到行政机关单独行为及联合执法，还要引入风险预警和应急处理等现代执法理念，需要从宏观到微观逐步增补、修改及调整相关行政法规、规章及具体管理规定，在新型管理模式下对行政主体的权责、行政权的行使与边界、职责交叉及争议的处理方式等进行明确，确保“一网统管”下政府行为有据可依、有章可循。在个人信息采集方面，蒋浩常委建议，对于涉及个人隐私以及其他不宜公开的信息，要坚持最小范围、“一数一源”及关联性原则，明确采集程序、主体及储存方式。同时，健全数据安全风险评估机制，在开展数据应用项目之前，对数据采集、流通、使用过程中可能存在的法律风险及技术风险进行客观评估定级，并出具数据安全保障意见。