已运转十七年却一成不变的《电力法》，已经和当前的电力行业发展严重脱节，修改《电力法》，不仅是电力行业业内人士的共识，更是电力行业持续健康发展的必要条件。 记者就此话题采访了华北电力大学法学教授方仲炳。
电力市场竞争局面尚未形成
记者：自2002国务院发布《电力体制改革方案》，电改十年过去了。上世纪九十年代颁布的《电力法》及其配套的电力行政法规和部门规章至今还基本维系原有格局不变。而与此同。时，一次能源法制建设进程却加快，如《煤炭法》已先后两次修正;石油天然气方面也出台了《石油天然气管道保护法》，电力法制建设是否应该及时顺应国家能源安全和战略的需要?
方仲炳：《电力法》不能满足现实需要是不争的事实。现在的电力发展状况、管理模式、国家法治进程，都有质的飞跃。是先修订《电力法》还是先出台《能源法》，学界和政府管理者之中都有不同意见。《能源法》(征求意见稿)的迅速公布，让大家看到了我国能源立法的希望;但有中国特色的社会主义法律体系基本形成之后，修改《电力法》的呼声又占了上风。目前，是先出台《能源法》还是先修改《电力法》，可能要等到明年换届以后才可能有答案。
石油、煤炭等一次能源领域的法律比较完善，是因为其法律涉及范围不似于电力领域法律涉及范围广泛。煤炭行业目前除了安全生产领域之外已经基本市场化，而石油从前在我国能源领域的战略地位至关重要，原油价格是衡量一个国家和地区的经济发展情况指标，其垄断地位也在一定程度上决定了其法律体系地位。1996年进行的电力行政管理体制改革促使了《电力法》的出台，因此说，一个行业在国家的战略地位也决定了该行业的法律地位。
能源不仅关系到国家经济发展，还涉及到国家安全。随着《节约能源法》、《可再生能源法》的出台和生效，修改《电力法》的紧迫性日益显现。
记者：《电力法》迟迟未能修改，您认为是出于哪方面的考虑?
方仲炳：我国改革开放30余年来，电力领域经历了1997年成立国家电力公司和2002年国务院《电力体制改革方案》(国发[2005]5号文件)的出台两大变革，5号文件提出“打破垄断，引入竞争，提高效率，降低成本，健全电价机制，优化资源配置，促进电力发展，构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系”的改革目标，和实施厂网分开、竞价上网、建立电力市场、成立监管机构、实行新的电价机制等改革任务。但目前看来，电力改革更多停留在体制上和形式上，没有真正实现市场竞争的局面。改革任务中提到的公平竞争、竞价上网的理想局面至今没有实现，电价改革处于利益敏感的区域，常年来“市场煤、计划电”的局面也使发电企业没有亏损压力，发电企业盈利的出发点不是为了充分竞争。《电力法》之所以难修订，也在于决策者需要考虑修改《电力法》之后能用多少年，改了之后有多大作用。下一步电力改革的方向和目标不明确，修改《电力法》有难度。
华北电力大学在1997年和当时国家电力公司合作出版了我国第一本《电力法教程》。在编写教材过程中，选取内容和控制深度遇到了不少难题。基于《电力法》至今尚未有修改，教材也没有太大变动，但是教师在授课的时候，必须把2002年电力体制改革之后的电价政策、电力市场竞争等内容不断更新，以适应当前的需要。
电力监管等重要内容亟待完善
记者：现有的《电力法》在内容上十分简单。
方仲炳：《电力法》是个小法，历史很短，不像刑法、民法有深厚的理论基础和历史变迁。《电力法》的体例和我国目前的、其他法律的体例结构相似，如总则、规定《电力法》基本原则(谁投资谁受益、电力设施特殊保护、电力企业法人制)、立法目的、法律适用范围等;之后的章节基本都是按照电力生产环节来定的，如电力建设、电力生产和电网管理、电力供应与使用、电力设施保护和农村电力建设、监督检查和法律责任等。电力工业部撤销后，项目审批、制定电价等诸多行政管理职能分散到发改委、电监会、国资委等多个政府职能部门或者事业单位，大量原有电力工业部的工作人员变成了企业的工作人员。从法律修订角度来看，《电力法》修订采用什么体例，我个人认为没有太大关系，无非就是写在一起和分章节的问题。如《劳动法》中有劳动合同，但实践中的问题较多，又出台《劳动合同法》。作为国家层面的法律，内容更关键。
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记者：《电力法》中哪些内容已经比较完善，哪些内容亟待修订补充?
方仲炳：《电力法》的电力设施保护这一部分内容比较充分完备，因为相关内容在上世纪80年代就已经有规定。电力设施必须予以特殊保护，电力建设和生产中的环境保护问题也有共识。其中，《环保法》中的“三同时”到《电力法》中的“四同时”，现在很多地方环保局对电厂有明确的排放要求和环境达标期限。《电力法》中有些在90年代作为理想目标的设计，今天已经成为现实。
但《电力法》在许多方面还需要明确。比如国家电力行政执法检查权的问题，即国家如何行使电力行政管理权力，这一章节在电力体制改革之后显得更加不清晰。电改之后，国家电监会成立，但电监会的权利有多大?国家电监会有没制定电价和审批项目的权力，甚至没有真正意义上的处罚权，目前比较明确的就是市场监管和颁发电力许可的权力。目前电力设施被破坏、窃电很难处罚，都与国家行政管理不明确有关。
修改《电力法》的核心不得不涉及电价。虽然国家有《价格法》，但我国目前不同电价的形成机制是否合理，如何完善都有待改革和创新。我个人觉得，电价问题应该是关键。同网同价、竞价上网的电力市场还很不完善。至于电力建设模式，如BOT、EPC等，不因为电力而特殊，是否进入《电力法》，值得商榷。
记者：正如您说，现有的《电力法》在监督检查这部分，只强调电力管理部门依法对电力企业和用户执行电力法律、行政法规的情况进行监督检查，供电企业对电力用户的用电检查在执行中受到挑战。
方仲炳：电力工业部时期，电力的监管十分明确，发生窃电等问题，电力工业部会主动联系公安部门等部门。有的电力局还专门与公安局成立用电检查大队或者电力110。电力工业部撤销以后，行使电力设施保护职责的到底是谁，存在互相推诿的现象。北京市出台了《北京市预防和查处窃电行为条例》，这件事情值得我们思考：谁来从制度层面推动地方立法和国家立法?企业推动立法的可能性很小，我们更需要政府的力量，但是目前地方政府中没有专门的机构。老百姓有句俗话，“会哭的孩子有奶吃”，现在改为“话语权”。电力行业缺少了国家层面的代言人，有些困难和难题就比较难以解决。
记者：《电力法》第二十五条中规定供电营业区的划分，应当考虑电网的结构和供电合理性等因素。一个供电营业区内只设立一个供电营业机构。这一条被许多电力行业人士被认为是阻碍可再生能源和分布式能源发展。
方仲炳：石油、煤炭等行业的产供销可以分开，电力的物理传播特性决定一个供电营业区内设立多个供电营业机构比较困难，要实现电力行业充分的市场竞争比较难。电网的结构有其地域因素和安全因素，一个区域同时并存多个电网公司是不实际的，蒙西电网、南方电网就充分体现了电网的区域性。
再者，随着可再生能源并网的规模逐渐增大和分布式能源的发展，很多人对《电力法》第二十五条提出异议，电网公司主导的风电并网标准被不少风电企业诟病。然而，目前风电的稳定性和电网的安全性仍有矛盾。我个人认为，电改走到今天，实现完全市场化很不乐观，采用招投标机制审批电源项目、竞价上网等市场化手段目前难以做到。此外，电源项目的审批还涉及到资源、环境等地理因素，因此，如何在市场和计划的过程中做到平衡在现阶段显得更为重要。
试将电力行业变为公益
记者：在如今我国电力市场改革进展缓慢的条件下，如何在当前的电力市场和法制环境下做到平衡?
方仲炳：电力体制改革和我国各方面改革都息息相关，我们不可能走回到“国家办电”的老路，也不可能将电力完全市场化，发电、供电都实行市场竞争。电力体制改革中，“拆”的任务已经完成或者大部分完成，下一步是如何“建”。国家尝试能源办、酝酿能源部，都是探索。不管是大部制还是专门细分行业部门，都涉及到分权的问题。
我认为在当前的电力市场和法制环境下，我国电力企业实现真正的市场化要破除垄断因素，也要充分考虑国家战略安全问题。是否有可能将电力企业变成公益企业是值得我们探讨的。从企业盈利能力看，国家资源垄断企业的盈利数字没有实质意义，银行和石油等行业盈利数额大，盈利能力强并不代表他们的管理水平高。电力市场开放了，现在只是电力建设市场和原煤市场开放了。钢材、煤炭、环境、人力成本都与市场有关，电价，特别是销售电价与市场无关。这种一头堵的局面不解决，电力改革很难有根本性改变。上网电价放开以后，国家通过资源税等手段平衡各种电价之间的矛盾。例如水电是清洁又经济的电源，但是建设投资很大，周期很长，但建成后只要老天爷赏脸，就坐收渔利，我们可以通过征收水资源税的方式提升水电价格。现在很多企业投资太阳能、风能，投资收益中的一大部分就是国家的财政补贴和支持;火电上脱硝脱硫设施，国家给脱硫脱销电价;清洁能源发电，碳交易也是收益。如果合理征收资源税的话，将会吸引更多的人成为电源建设和供电主体，在保证安全的前提下，将电力事业变为公益事业。
《电力法》的修改，要结合我国法治建设进程，要结合《合同法》、《物权法》、《公司法》等实体规定，要考虑《环境保护法》、《节约能源法》、《可再生能源法》的相互协调，还要做到与《煤炭法》、《水法》等资源法的衔接。