目前我国北方采暖地区集中供热面积为20多亿平方米，采暖能耗占全社会能耗的25％左右。对既有建筑进行热计量改造和节能改造，对供热改革和建筑节能的推进有重要意义。
《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》提出， “十一五”期间我国要完成北方采暖区既有居住建筑供热计量及节能改造1.5亿平方米。住房和城乡建设部提供的最新数据显示，按照目前进度，到2009年底，全国共将完成改造面积9323.5万平方米，只占“十一五”总任务量的62%。
时间过去80％，任务量却只完成了62％。虽然既有建筑节能改造在国内外都缺少成功经验借鉴，初期阶段进展缓慢是必然现象，但在改造推进中仍有问题不容回避。
●“孤掌难鸣”
——相关部门缺乏沟通协调，影响改造进度
去冬今春，家住内蒙古包头市包钢“友谊13号街坊”的陈新云老人很乐呵，经过去年夏天进行的节能改造，她家的室内温度一下子由13摄氏度升到23摄氏度！
2008年8月，陈新云所在小区的63栋住宅楼接受了节能改造，空心砖的墙体上增加了保温层、防水层，木质门窗统一更换为保温防盗门、单框双玻璃塑钢窗，房屋的保温性大大增强。
此次改造的住宅楼都是上世纪80年代建成的老建筑，外墙布满了网络通讯、有线电视、城市供电等公辅设施线路，同时小区内私接乱建的防护栏、鸽子笼随处可见。为此，城管监察、小区物业站派出专门力量拆除违章建筑，供电、电信等部门也派人协助改装小区线路。
住房与城乡建设部建筑节能与科技司巡视员武涌说，该项目改造的成功经验之一，便是由内蒙古自治区建设厅牵头，包头市财政、物价、通讯、电力等部门形成合力，互相配合。
据武涌介绍，既有建筑供热计量及节能改造是一项多部门共同参与的工作，仅建筑结构性改造，就需要建设主管部门、墙改节能办、供热办等部门合力完成。目前有的城市墙改节能办归属发改委或经委，供热办归属房管局，都在建设部门管辖范畴之外。此外，许多建筑的外墙上悬挂着管线等附加设施，在改造过程中需要大量协调各有关部门。
“政府主导意识不强，势必造成各相关部门协调不力。”武涌说，北方采暖区多数省份还未将既有居住建筑节能改造工作纳入节能减排工作重点，相关部门仍然各管各的，缺乏统一的机制，以至于主导此项工作的建设主管部门时常感到“孤掌难鸣”，大量时间和精力消耗在部门之间的协调和“扯皮”上，导致改造工作推进困难。必须尽快建立起统一的协调机制。
●“缺钱不是全部理由”
——地方财政配套不足，融资模式不成熟
“我们非常欢迎节能改造，花钱不多，冬天却暖和多了！” 陈新云说，她家70多平方米的房子，整个改下来，只花了约1500元。
据改造办相关人士介绍，该小区的改造资金分别来自中央财政、内蒙古自治区财政、包钢和住户自己。每平方米260元的改造成本中，国家和自治区财政各出66元，包钢出资118元，而住户仅需承担20元。
我国《民用建筑节能条例》规定，居住建筑的改造费用，由政府、建筑所有权人共同负担。为拓宽资金渠道，近年来各地积极调动产权单位、供热公司、物业公司、能源服务公司、居民业主等出资参与改造。如承德市由能源服务公司投资对公建进行供热计量改造及托管，产出的节能效益由能源服务公司和用户分享。兰州市榆中县供热企业出资进行供热计量改造，节省的热费由供热企业和用户五五分成。
据住房城乡建设部城市建设司司长陆克华介绍，尽管各地在努力探索融资模式，但目前多是“零敲碎打”，尚未形成有效的能源投资机制。另一方面，中央财政资金是以“以奖代补”方式支出，主要是事后奖励，很难用于项目启动。地方财政和企业的配套资金仍然是最主要的部分。
记者在采访中了解到，像包钢这样的大企业，能及时拿出改造资金，改造也就顺利一些。对一些改造资金不足的企业，或是没有企业依托的住宅小区，改造资金主要依赖地方财政，资金压力仍然较大。
“现在看来，地方财政支持力度够不够，决定了改造进度快不快。”陆克华说。目前，在北方采暖省区中，只有山西省和内蒙古自治区出台了省级财政和中央财政1比1配套的财政奖励政策，多数省级财政部门财政支持力度不足，甚至不予支持，许多省仅依赖中央财政奖励资金推动工作，难度较大。
陆克华告诉记者，住房和城乡建设部近期在检查中发现，目前仍有部分地方政府没有充分认识到改造工作的重要性和紧迫性，这是导致配套资金不到位的重要原因。
近日，河南省住房与城乡建设厅向住房与城乡建设部书面建议，国家应将地方财政是否为既有居住建筑供热计量及节能改造工作配套资金及配套资金量多少，列入对地方政府及财政的考核指标中。专家认为，如果这一建议能实现，有助于改变财政配套不足的状况。
●主力军“裹足不前”
——担忧成本增加、缺乏盈利模式，供热企业积极性差
供热企业是城市供暖的主体，住房与城乡建设部已经提出明确要求，凡进行既有建筑节能改造实行集中供热的建筑，供热企业必须配合。
供热企业应该是供热改革的主力军，但目前企业普遍缺乏积极性。
令供热企业“裹足不前”的是改造增加的施工成本管理成本。供热企业普遍反映，近年来煤炭价格迅猛上涨，供热企业利润已经很少，有的甚至亏损。企业很难再拿出专门资金用于节能改造。另一方面，改造投资虽然理论上可以实现回报，但周期太长，不可控的因素多，导致企业积极性不高。
同时，如果按热计量收费，必须加装分户计量装置。现行的热价标准中，并没有考虑这些末端设备管理成本。“热价不改革，企业很难接受热计量模式。”一位供热企业负责人说。
为强化供热企业主体责任，住房和城乡建设部已经决定，由供热企业承担供热计量和温度调控装置的选型、购置、维护管理以及计量收费等工作。同时，将加强对供热企业的能耗监管，建立供热能耗统计、监测、定额、考核等管理制度。
企业也在积极探索盈利模式。山东潍坊古伦热力有限公司采用从节约的热费中逐步回收投资的办法参与节能改造，公司投资500多万元，对潍坊市几个小区进行了热流量分配阀、变频器和循环泵改造。上述项目改造后该公司每个采暖季可节约126.5万元，预计5年即可收回全部投资。
“供热企业的盈利模式如果能够推广，有望使供热企业变‘要它改’为‘它要改’。”武涌说，“这对加快既有建筑节能改造乃至整个供热改革有很大意义。”