有资料统计, 山西煤炭资源已探明储量2724.99 亿吨, 占到全国三分之一, 产量占到全国四分之一, 全国70%以上的外运煤来自山西。山西煤炭的储量、产量和销量均为全国之首。另外, 全球焦炭交易额的近一半也来自山西。而且, 山西的煤品种全、质量优, 是世界上少有的几个特大型煤炭基地之一。这种资源禀赋优势决定了煤炭产业在山西经济中的特殊地位。本文从煤炭资源税调整的背景和其现实意义出发, 结合山西省目前发展煤炭产业相关政策, 详细探讨了煤炭资源税调整对山西煤炭产业的影响, 并提出了相应的对策建议。
一、煤炭资源税调整的背景和现实意义
(一)煤炭资源税调整的背景
提高煤炭资源税这一政策调整缘于2003 年10 月中旬,山西省政协委员张岗望提出的“ 适当提高煤炭资源税适用额”等三条具有可操作性的政策建议。该建议引起了党中央、国务院的高度重视。国家财政部和国家税务总局税政司的负责人2003 年8月份赴临汾进行专题调研,并深入到企业倾听意见。2004 年年底,国家财政部、国家税务总局联合下文, 决定自2004 年7 月1 日起,对山西、内蒙古、青海等省(自治区) 的煤炭资源税额进行调整,结束了煤炭资源税额20 年不变的历史。这次煤炭资源税的调整主要是针对以下问题。
1.现行的煤炭资源税功能不健全。这体现在税额幅度小, 税收定额低, 不能有效调节收入和保护资源。另外, 还缺乏补偿功能, 不能体现煤炭开采社会成本内在化和建立补偿机制的要求,也不利于煤炭资源优势转化为地方财政优势。
2.从资源节约角度, 我国目前煤矿开采浪费和破坏严重, 由于资源税的计算以产量而不是储量为基数, 许多企业难以抵挡利润的诱惑, 往往采取“ 掠夺式”开采, 致使矿难频发的同时, 煤层也被严重破坏。国家安全生产监督管理总局的数字显示, 中国煤矿回采率平均只有35%, 一些乡镇煤矿回采率仅为15%, 有些甚至低至10%。这意味着实际储存100 万吨的煤矿, 有的只开采了10 万吨就被废弃, 还有90 万吨被白白浪费。山西煤炭资源平均回采率虽然比过去有大幅度提高, 但仍不理想, 只有40%。
3.从安全生产角度, 由于煤炭资源税税额幅度小, 税收定额低减少了煤炭资源的使用成本。同时在市场强势需求拉动下, 煤炭价格形势看好, 使得煤炭生产企业往往只注重煤炭产量, 而忽视煤炭生产条件, 尤其是煤炭生产安全。
( 二) 煤炭资源税调整的现实意义
我国资源税有两个基本税种, 分别为级差资源税和一般资源税。前者是国家对开发和利用自然资源的单位和个人,由于资源条件的差别所取得的级差收入课征的一种税; 后者是国家对国有资源,根据国家的需要,对使用某种自然资源的单位和个人,为取得应税资源的使用权而征收的一种税。调整资源税税额,将使资源开采企业税收负担水平更趋合理。这一系列政策的实施,一方面缓解了目前资源税税额偏低和税负持续下降带来的矛盾,进一步发挥了资源税调节资源级差收入的作用,促进了资源的开发、利用更加合理, 更加珍惜和节约资源;另一方面也加速了资源所在地的资源优势向经济优势和财政优势的转化,税收收入大幅度增长。把其进行归纳表现为以下四个有利于: 一是煤炭资源税调整, 有利于国有资源的合理开发、节约使用和有效配置。二是煤炭资源税调整, 有利于合理调节资源级差收入, 有利于企业公平竞争和社会稳定。三是煤炭资源税调整, 资源税作为地方主体税种的优势能够显现。四是煤炭资源税调整, 有利于合理调节税费结构, 有利于煤炭企业健康发展。
( 三) 煤炭资源税调整的山西效应
2004 年年底, 山西省煤炭资源税税额根据财政部和国家税务总局的规定从2004 年7 月1 日起一律调整为吨煤3.2 元。2004 年全年山西煤炭资源税为6.48 亿元, 而2005 年1～4 月份, 山西省煤炭资源税完成6.16 亿元, 同比增长了175.66%, 几乎翻了两番, 增收额达到3.92 亿元, 税收杠杆调节作用凸显。山西省地税局有关人士表示, 国家提高煤炭资源税税额标准是为了保护煤炭资源, 规范并壮大煤炭产业, 提高资源税税收收入。同时, 由于煤炭价格已经很高, 资源税在其中的占比很低, 此举不会推高煤炭价格。
事实证明, 山西煤炭资源税税额自2004 年年底调整后, 对组织煤炭资源税收入, 调节经济起到了积极作用, 在一定程度上解决了山西煤炭“ 贡献大、收益小”的矛盾。
二、煤炭资源税调整对山西煤炭产业的影响
( 一) 对煤炭产业生产能力的影响
煤炭资源税调整有助于煤炭产业生产能力的提升, 有助于山西新型能源和工业基地的建设。山西新型能源和工业基地建设是2004 年8 月30 日, 省委、省政府在山西省经济结构调整会议上提出的, 这是全省现代化建设的新的战略决策, 是山西现代化建设和发展的新思维, 是山西发展道路、发展模式和发展战略的又一次升华。煤炭资源税调整主要是有利于调节煤炭资源的级差收入, 规范煤炭企业的生产环境和竞争秩序, 还可以增加政府财政收入, 有利于形成煤炭生产的良性循环。
1.级差收入的调节, 提升煤炭产业的生产能力。煤炭资源税调整通过调整煤炭资源的级差收入, 可以使煤炭资源的禀赋条件优势进一步显现。通过对于不同资源的开采条件的税收差异,体现出由于资源开采条件的差异而形成的级差地租, 使得开采条件好的煤炭生产企业更注重资源的节约, 开采条件较差的煤炭生产企业有能力改善开采条件和提高生产效率, 从而起到规范煤炭企业生产环境和竞争秩序的积极作用, 提高煤炭企业的生产能力并提高煤炭资源的回采率。
2.财政收入的投资效应提升煤炭产业的生产能力。煤炭资源税的调整可以增加政府的财政收入, 政府可以通过增加的财政收入, 投资于煤炭技术领域, 如洁净煤技术、煤气化、煤液化等先进技术;
交通运输领域, 如高等级公路的建设, 输煤站场建设等。同时还可以补偿由于煤炭生产而带来的环境问题, 如水资源、环境污染等。而煤炭技术的革新, 一方面有助于生产能力的提高,提高煤炭产品的附加值; 另一方面交通运输的改善可以缓解煤炭供应瓶颈, 提高煤炭供给效率。
( 二) 对煤炭产业经济效益的影响
1.对煤炭产业经济效益的近期影响。总体上看, 煤炭资源税的调整对山西煤炭产业经济效益的近期影响并不大。这主要因为一方面资源税上调额度并不大, 在煤炭生产成本中比重较小;另一方面在于较高的煤炭价格, 也一定程度上缓解了由于成本的上升而带来的资金周转困难。同时由于煤炭企业生产环境的改善, 也相应提高了煤炭供给能力, 所以近期内对山西煤炭产业经济效益影响并不明显。
2.对煤炭产业经济效益的长远影响。煤炭资源税的调整对于煤炭产业经济效益的影响更多是长远性的, 这主要在于煤炭产业内部生产结构的优化需要一定的时间, 同时政府的财政收入投资效应的发挥也需要一定的时间。而当煤炭产业内部生产结构优化得以实现和财政收入的投资效应充分发挥的时候, 山西的煤炭产业将是一个高附加值, 节能高效性产业, 将会有更大的经济效益。
( 三) 对煤炭产业发展趋势的影响
煤炭资源税的调整, 将使得煤炭产业内部生产结构实现有效整合和煤炭生产企业生产竞争秩序的规范, 必然影响山西煤炭产业的发展趋势。结合阅读的文献资料, 本文认为山西煤炭产业将沿着能源型、节约型、清洁型方向发展, 即高效能源、高回采率、洁净煤生产, 有利于山西经济的可持续化发展; 煤炭企业生产将实现集团化、规模化经营, 即通过煤炭企业生产有效整合,有利于增强山西煤炭企业的综合竞争实力, 变山西的煤炭资源优势为煤炭经济优势。
三、面对煤炭资源税调整的对策建议
1.加快煤炭基地建设, 以基地建设带动煤炭产业发展。煤炭是我国的基础能源,根据煤炭资源储量、开采条件、生产开发现状、开发建设潜力、市场销售及运输条件等因素,国家规划确定在全国建设13 个大型煤炭基地。其中,在山西省境内建设晋北、晋中、晋东三大煤炭基地。我们要结合山西新型能源和工业基地的基本要求, 响应国家号召, 加快山西三大煤炭基地建设, 通过基地建设, 形成煤炭产业集群式发展, 从而带动整个煤炭产业的发展。
2.强化技术强煤强省的科学理念。技术进步是一切工业文明的显著标志。山西有着较长的煤炭工业历史, 经过几十年的发展, 已经积累了丰富的人力资源和技术资本。我们在新时期必须进一步强化技术在煤炭产业发展中的关键作用, 积极投入人力、财力和物力搞煤炭先进技术的研制和开发。主要有深层煤开采技术、煤气层利用技术、煤产品转化( 煤气化、煤液化) 技术以及洁净煤技术等。
3.进一步理顺国家、地方政府、国企、民企产权关系, 保护资源, 调节收益。国家、地方政府、国企、民企的产权关系的明晰是煤炭资源得以有效利用的关键环节。因为只有清晰的产权才可以明确国家、地方政府、国企、民企在资源使用上的关系和受益关系, 才能进一步提高煤炭资源的使用效率。同时理顺国家、地方政府、国企和民企的产权关系可以改善我国目前资源税利益分享格局, 即资源所有者国家获利最少, 地方其次, 企业最多的不合理格局。
4.为资源税的合理使用提供制度保障。根据我国资源税的规定, 税率由中央制定, 税收归地方财政, 也即地方政府在资源税调整方面有极大诉求。资源税的使用, 是由地方政府自主决策的, 它的使用合理与否是关系资源税调整所带来的财政投入效应的关键。为保证资源税的合理使用, 有必要建立相应的配套措施和资源税使用机制, 使资源税的增加能体现对于资源使用效率和环境的改善。具体讲, 也就是要明确资源税的投资方向和使用方法。从前文对于资源税的财政收入效应分析可见, 资源税增加的财政收入主要投资于煤炭技术, 投资于交通运输设施的改善, 补偿由于资源的使用而带来的环境生态问题三个用途。