医疗器械临床试验在摸索中前行

宁波一家医疗器械有限公司的总经理今年一直在为临床试验而奔波。这家企业开发出的新产品送到杭州临床试验基地指定医院后，由于排队做临床的产品很多，受试病例有限，试验做了8个月仍然没有完成，眼看错过了产品上市的最佳时机。该总经理用“心力交瘁”来形容自己的感受。

在医疗器械行业，企业遭遇临床试验困境并非个案。自从2004年国家食品药品监督管理局（SFDA）正式发布《医疗器械临床试验规定》（以下称《规定》）以来，业内围绕医疗器械临床试验的科学性、合理性引发的讨论就从未停止。目前SFDA正在征求企业意见，供重新修订《医疗器械监督管理条例》参考，配套文件《医疗器械临床试验规定》的修订也纳入计划。企业似乎从中看到了曙光。

分类的困惑

不久前，中国医疗器械行业协会召开小型座谈会，汇总企业对《规定》的意见和建议。

记者在协会提供的座谈会会议纪要中看到，企业对临床试验提出的问题主要集中在临床试验范围、试验基地两方面，其中临床试验范围宽泛遭受的质疑最多。

按照SFDA2004年颁布的《医疗器械监督管理条例》规定，国内医疗器械分为三类：“第一类是指，通过常规管理足以保证其安全性、有效性的医疗器械。第二类是指，对其安全性、有效性应当加以控制的医疗器械。第三类是指，植入人体；用于支持、维持生命；对人体具有潜在危险，对其安全性、有效性必须严格控制的医疗器械。生产第二类、第三类医疗器械，应当通过临床验证。”

“应该说这种分类管理与欧美医疗器械发达国家有很大不同。企业认为，国家在器械分类上过于严格，临床试验品种太多。”中国医疗器械行业协会常务秘书长贾士勇说。

有关资料显示，美国是最早提出对医疗器械进行分类管理的国家，欧盟和中国随后继承了这个管理模式。目前欧洲医疗器械指令将所有产品分为四个管理类别；而美国和中国则将产品分为三个管理类别。欧盟的分类制度以分类原则作为依据；美国则是以医疗器械分类数据库为依据，并由专家小组作为技术支持；中国由于市场机制尚不成熟，目前按照“分类原则加分类目录”并“以分类目录优先”的原则实施管理。而最为重要的是，三大体系在高风险医疗器械所占比例方面差异明显。美国和欧洲只有10%左右的医疗器械被划分为高风险产品管理。美国一、二类产品不需要做临床试验，二类产品也只需要提供相关对照资料并通过上市前通知审查，企业须说明新的医疗器械实际上等同于其他已经上市的器械；而中国划入三类高风险类别的产品比例已经高达40%，三类产品由SFDA审批，按照规定二、三类产品都要进行临床试验。有业内人士直言不讳地表示，过多地将医疗器械产品划分为高风险产品管理，不仅给企业带来负担，还造成管理成本和资源的浪费。

今年有一家生产骨板的企业因为临床需要，要将骨板形状改成Y型，而按照相关规定要重新做临床，企业感到人力财力和时间成本太高。

目前，国内骨科用量很大的骨板、骨钉都属于三类高风险产品，只要形状、规格发生变化就要做临床试验。贾士勇表示，这些产品由于在临床已经应用几十年了，机理清楚，技术成熟，临床验证的实际意义不大，因此企业对该类产品须做临床试验也有反应。

事实上，《规定》对临床试验范围并非铁板一块，有相关豁免条款。业内人士表示，目前部分二类产品大部分都走了豁免途径。但是对于三类产品来说，豁免不那么容易。豁免要求规定，三类品种要提供相应规定的临床资料，但理解各不一样。

GE医疗集团政策法规经理陈燕华认为，虽然豁免规定给企业提供了一条途径，但是同类产品的临床试验报告根本拿不到，这涉及到商业秘密。这不利于在国外已有同类产品的外资企业产品在中国上市。

一位不愿透露姓名的人士则表示，法规由于发布时间不同，又经过多次修改补充，相互间存在矛盾，令企业在实施中非常茫然。以豁免为例，《医疗器械监督管理条例》规定企业要提供同类产品的相应规定资料支持产品的安全有效，而后来在《规定》中经过修改则变为必须是同一家企业的同类产品才能豁免，两个法规不能衔接。

试验基地之痛

“我国医疗器械大部分是仿制产品，因此保持较快的仿制速度和上市节奏是企业可持续发展的动力。而目前临床试验基地数量不够，相关规定模糊，影响产品临床试验，拖延了新品上市的步伐。”贾士勇说。

事实上，临床试验范围宽泛只是问题的一部分，临床试验基地缺乏也困扰企业发展。

据了解，《规定》首次对临床试验基地进行了统一确认和管理。《规定》要求试验基地必须在已获得药品临床试验资格的医疗机构中选择。条件为：有相应的医疗器械装备，有使用过医疗器械的科室，有经验丰富的专业技术人员、专家，按照不同医疗器械要求对其进行资格确认。目前每个省平均有临床试验基地3～5家。

在确立临床试验基地时，SFDA曾表示，承担医疗器械临床试验的机构应该和承担药品临床试验的医疗机构一并进行考虑，要充分利用资源去承担两项任务，减少对医疗机构资格认定不同标准的检查和验收。

但良好的初衷并不一定就能获得好的效果。

据宁波天益医疗器械有限公司总经理吴志敏介绍，宁波虽然医疗器械企业云集，却无一家临床试验基地，距离宁波最近的基地在杭州，在那里，产品排着队等着做临床，一般规定半年完成的试验大多数无法保证。

而广东佛山等地也面临同样的问题。

试验基地难求已经成为医疗器械企业的心头之痛。而找到了基地的企业同样面临诸多问题：由于《规定》对医疗器械临床试验如何操作没有具体条款，企业与医院在做临床时都处于摸索状态。同时，药品和医疗器械临床试验基地不分，又导致出现在指定医疗机构做试验的产品众多，医院疲于应付，根本无暇考虑企业的产品上市周期等问题。“一些植入人体的高风险器械在没有注册证之前医生不敢用，怕承担风险，临床试验的病例非常少，不少试验很难进行。”宁波医疗器械协会秘书长徐峰说。

目前，医疗器械临床试验不仅没有试验操作标准，试验付费也没有具体规定。贾士勇认为这不利于临床试验的科学操作。“一方面，企业对一些同类上市产品不认可花几十万元做临床，另一方面医院不了解医疗器械临床试验程序，不知道试验怎样收费，因此企业和临床基地很难达成共识。”

期待科学管理

事实上，《规定》在操作中已暴露出诸多问题，不适应产业发展需求。贾士勇对SFDA制定《规定》的初衷做出解释：我国医疗器械行业还处于较低发展水平，行业的自律还没有形成，《规定》更多考虑的是安全因素，追求最大限度地保证产品安全有效。在国内医疗器械行业从低水平阶段起步快速发展的过程中，这一思路是符合中国国情的。

徐峰也表示，目前，医疗行业诚信度不高，如果放开管理会给人民生命安全造成隐患。国家医疗器械审评中心的一位负责人也曾表示，与可能存在的风险相比，政府当然最先考虑公众的利益，这也是其职责所在。

那么，面对企业提出的诸多问题，未来之路该如何走？

贾士勇认为，目前我国对医疗器械的监管更注重上市前的审批，而对上市后的监督检测缺乏管理体系。从欧洲和美国发达国家来看，三类高风险产品不到20%，余下的大部分交给第三方机构管理，政府只需要对这些第三方机构的科学性、公正性进行评估，这值得我们借鉴。

贾士勇表示，欧洲和美国已经将企业的生产质量认证纳入产品上市评估的范围。“而一个企业如果获得了GMP认证，有完善的质量生产体系，在产品原理、材料、技术等重要指标不变的情况下，有稳定规范的生产做保证，同类产品上市就应该能被认定是安全有效的，不需要经过临床试验。”

据了解，国内医疗器械企业目前也在积极进行质量体系认证，已经有40%的企业通过了医疗器械质量体系认证。

徐峰则强调，药品和医疗器械在管理上有很大的不同，对医疗器械的管理在进一步科学、细化的同时，要转变观念，最终实现行业管理专业化。

记者获悉，按照SFDA的初步设想，明年将向国务院提请修订《医疗器械监督管理法》的议案，但目前尚无具体时间表。有业内人士建议，先行修改诸如《规定》等这样的部门规章，不必等到大法出台后才修订配套文件。

“企业不能等，只能走一步是一步。”这句话是众多企业的心声。