清华水业蓝皮书之十四
城市供水的成本与价格
——对《城市供水定价成本监审办法（试行）》的建议
价格监管是水业市场监管体系中经济监管的核心内容。1998年原国家计委和建设部制定的《城市供水价格管理办法》，确定了城市供水价格由供水成本、费用、税金、加上8—10%利润的构成原则。1998年以来，自来水价的平均增幅接近7%（包含了水资源费的增加），但是几乎没有多少城市的供水公司实现了8—10%的利润，这里有成本失控的因素，也有价格不到位的原因。如何建立科学的水价格管理体系，对成本的监审是关键。
国家发展改革委员会就《城市供水定价成本监审办法（试行）》（以下简称《办法》）征求意见，提出了供水定价成本监审的四点原则：合法性原则、合理性原则、相关性原则和权责发生制原则，具有十分正确的立意。我们相信，在城市供水行业进行引入市场机制改革，水价管理体系没有完善的背景下，《城市供水定价成本监审办法》及其所提出的原则，明确了成本的组成和内容，对理顺水价管理体制将产生重要的、积极的影响。
但是《办法》中提出的有些观点和思路也将对城市水业的发展产生制约，本文根据第十四次水业高级战略沙龙的讨论撰写，是提交国家发展改革委员会有关部门的九点建议。
1、 建议明确和强调《办法》所提出的定价成本与价格的关系，明确《办法》与1998年《城市供水价格管理办法》的法律关系，以避免部分地方简单将监审成本等同于价格监管。按照《城市供水价格管理办法》，定价成本是价格的基础，但是也需要强调和明确合理的投资收益。
2、 城市供水是一种以自来水为核心产品的环境服务，而自来水服务除了提供自来水外，还有稳定性（如水压）、安全性（如水质）、持续性（如富余储备能力）、服务性（如提供维修服务的水平）等许多要素。约束供水成本意义重大，但是如果抛开服务水平，单纯监审成本，将有可能迫使运营企业为简单控制成本，降低服务质量。另一方面，自来水是生活必需品，供水服务具有很强的社会性，社会关联面宽，而社会性的成本难以完全量化。因此，成本监审需要与服务监管连同一起进行系统监管，不宜完全独立监审。建议此《办法》需要以价格部门为主导，与行业监管部门共同制定，协同实施。
3、 投资规划与成本形成密切相关，体现在两个方面：一是已有超前设施的处理问题，二是如何控制新的投资增量。按照目前的供水建设体制，供水设施建设规划的主体一般是城市人民政府，设施建设超前大部分实际上是由于地方政府的投资规划所造成。因此，我们赞同，“因过度超前建设而增加的投资成本不能全部由当前消费者承担”的提法，但是，因过度超前建设而增加的投资成本也不能因此由供水企业来承担，而应该主要由地方政府来承担。事实上，超前建设而增加的投资成本是政府、企业、消费者三方的平衡，是三方责任的重新分配过程。在具体城市中，因为规划控制程度的不同，对供水安全性程度、稳定性要求的不同，不同城市对设施投资的超前性会有很大的区别，不宜做统一规定。另一方面，投资规划与成本的关联，不仅体现在已建成的超前设施的处置上，也体现在供水行业今后的投资发展上，建议在《办法》中明确新的投资成本与水价形成之间的关联：政府审核同意的投资要么合理地进入价格，要么由政府财政来承担的。2005年底松花江污染事件以来，由于国家对供水安全性的强调，各城市超前投资的倾向有所加强，《办法》对超前投资的约束，对控制成本及水价将起到积极的影响。如果从控制水价出发需要统一规定科学的超前量是必要的，那么超出标准的战略性、储备性超前投资则需要由政府财政来负担。
4、 目前，国际通行的、排除地区差异的绩效评价系统，在中国供水业还没有建立起来，《办法》中涉及产销差率等关键性指标，其概念定义目前在行业中并不明确和统一，以次为基础所设置的数值也就难以合理。在这样背景下，建议《办法》首先应该对所涉及的概念进行的明确定义，为进一步的成本监审提供科学基础。
5、 中国供水行业由于属地经营，地区差异极大，在指标数值的设定上不宜制定过细的、统一的成本指标体系。在中国城市化率迅速提高的背景下，供水行业还要经历一个快速发展期，引导公众过多地关注成本细节既不利于行业发展，也不利于价格部门的监审。所以，《办法》在明确成本组成的前提下，应集中关注企业效率的逐步提高和成本的逐步压缩。建议对具体的产销差率指标以本供水公司的历史比较为主导，《办法》可以要求所有供水企业在建立完善水量计量制度上，强制性安装各级计量设备，保障数据的真实性，将本身绩效的提高速度作为定价成本监审的前提。这一历史比较的方式可以适用于大部分具体成本指标。在制度设计上，还需要使企业可以获得成本减少的部分收益，以保障企业技术进步的积极性。
6、 人员数量和工资是成本监审的敏感话题，建议以人员成本所占总成本比率为核心指标，回避具体的人员数量和人员工资水平这些计划色彩过强的指标。同样运用历史数据比较法进行监审，也可以同时进行不同城市和公司之间的横向比较。
7、 供水行业正在进行以引入市场机制为核心的改革，特许经营制度逐步建立完善，供水企业的经营主体在多元化，既有传统的国有供水公司，也有外资、民营等社会企业参与经营。在成本监审上，不同主体的标准和原则应该是一样的，但是所依托的手段可以有所区别。体现在以下几个方面：一是在没有充分的水价保证的背景下，社会企业不可能愿意做超前投资，愿意超前投资是政府而不是企业；第二，特许经营在制度上支撑产权与经营权的分离，如果产权与经营权的分离得以有效地实施，供水投资成本可以剥离在水价之外，保留在政府财政系列之中，因此，特许经营体制之下的成本监审，其重点应该在运营成本的监审，这样可以有效回避投资责任的成本界定问题；第三，特许经营制度所设置的准入竞争环节，如果运用得当，一定程度上可以实现成本的优化，成本监审的压力可以减小，《办法》对这种情况下的规定可以更加原则。
8、 水资源费事实上是由供水企业代收的政府行政性收费，而且其所占比例在供水成本中的逐年大幅度提高，水资源费的高低并不是供水企业的管理能力所能够控制，因此简单地将水资源费放入定价成本中，不利于一般公众监督供水公司的合理成本。建议将水资源费不作为成本的组成，而作为供水价格的一种行政附加，直接进入价格之中。
9、 原水费用的管理另有《水利工程供水价格管理办法》进行管理，且其定价原则与供水公司的效率管理不直接关联，简单将原水费用作为供水公司的成本，将掩盖原水工程成本的合理性，将原水成本的矛盾和压力转移给供水公司，不利于对原水成本的监管，不利于行业的长远发展。因此建议，在有原水工程，并且以独立公司法人运做原水的城市，将原水工程成本及合理收益以独立水价附加的形式进入水价，独立进行价格管理，让公众清楚价格的合理组成。
◇ 清华大学水业政策研究中心
◇ 中国水网
◇ 以及首创股份、威立雅等12家城市水业投资企业
◇ 二〇〇六年十二月