煤电之争未了局
“煤电联动”政策出台源于煤电之争。2000年以后，中国煤炭价格一路飙升。由于电力的价格没有放开，火电企业增加的成本难以消化，煤电之间矛盾逐步升级。去年上半年，电力企业出现了亏损。
“煤电之间这几年是打不清的官司。”长期从事煤炭行业咨询的专家黄腾告诉《财经》，“在这种情况下，发改委出台煤电联动的政策，以协调煤电之间的矛盾。”
去年年底，发改委出台《关于建立煤电价格联动机制的意见》，主要内容是从长远看，在煤价的基础上对电力价格实行竞价上网，建立市场化的煤电价格联动机制；过渡期间实行上网电价与煤炭价格联动。
以电煤综合出矿价格（车板价）为基础，按照公式实行煤电价格联动，电力企业消化30％的煤价上涨因素；建立电煤价格信息系统及指标体系，设立分煤种的煤炭交易量、交易价格统计指标体系；实行销售电价与上网电价联动。
业内专家指出，“煤电联动”机制并不新鲜。20世纪80年代中后期，为了调动各方面办电的积极性，国家出台了三项电力行业的政策，其中之一是实行“燃运加价，售电加价”政策，即随着电力企业生产所需燃料和运输价格的提高，相应提高电力企业对用户的售电价格。
一位电力行业资深专家指出：“当时是为了电力企业不亏损。从本质上说，这是计划经济和市场经济冲突，政府出台的调和措施。”
1993年后，煤炭行业逐步实行了市场化改革。煤炭运销协会副理事长武承厚将此后煤电之间的博弈概括为四个阶段：
其一，90年代中期，国家分两步放开煤炭价格。由于煤炭和电力改革不同步，煤电间价格争议逐步升级。1994年国家开始对电煤的价格实行“放而不开”的政策，限定了电煤价格的上涨幅度，进一步明确了全国电煤实行政府指导价格。
其二，90年代后期到2001年，国家试图建立起“煤电价格联动”。这一时期，对电价实行“顺价”政策，即国家确定一个煤炭指导价，电力价格相应提高，使电力企业消化因煤价提高而增加的成本。但在实际操作中并没有真正做到“联动”。1997年后，计划内电煤价格一路下跌，按照当时“煤电价格联动”的设计初衷，电价应该下调。实际上电价在1994年到2001年之间的七年中只涨不落，电煤价格一路下滑，“煤电价格联动”政策最终不了了之。
其三，2002年到2004年6月。从2002年起国家取消电煤指导价格，实行市场定价。之后，由于经济发展带动了煤炭需求，煤炭价格大幅度上涨；而电价仍没有放开，“煤电顶牛”局面逐步加剧。国家不得不在每年的煤炭订货会上对煤电两个行业进行协调，又在取消“指导价”之后，出现了“协调价”。然而，煤炭行业希望煤炭价格市场化，不受计划干预；电力企业苦于成本考虑，千方百计争取“计划煤”。“顶牛”局面并未缓解，2004年中，五大发电集团中已有两家亏损。
其四，2004年下半年后国家重新启动“煤电联动”政策，并出台一套机制保证其实施。此次联动最大的突破是“电煤价格不分重点内外，均有供需双方协商确定”。此后出台的“煤电价格联动”的方案，是电价随着煤价动。
“如果这样实施，在理论上煤价应该市场化了。”武承厚评价，“然而，去年8月，发改委又出台了《关于对部分地区电煤价格实行临时性干预的措施》，依然规定了对于电煤的限价。电煤价格放而不开，与之前实行指导价没有本质区别。”
今年5月1日，第一轮煤电价格联动开始实行，全国销售电价水平平均每千瓦时提高2.52分钱。
“煤电联动”何时休
此番新的“煤电联动”方案较之过去似更易执行，但无论电力还是煤炭行业，批评之声从始至终不绝于耳。
国务院发展研究中心专家钱平凡告诉《财经》：“这是一种典型的成本推动价格的定价模式。”煤电联动机制使得电价走上了“成本定价”的老路，主导部门在用“行政的手”干预市场。
也有专家指出，将火电厂水电厂以及其他的电厂区别对待，实际上是通过国家政策帮助市场中的一部分企业取得市场竞争力，不利于电力市场的公平竞争。
此外，一旦煤炭价格下跌，电力价格能否随之联动，也受到专家质疑。今年9月，发改委能源局局长徐锭明在一次会议上对记者说，当煤炭价格下跌超过5％，电价也应当下跌。但很快有人“以史为鉴”：上世纪90年代后期实行“煤电联动”政策，电价在1994年到2001年七年中只涨不落，电煤价格却一路下滑。
“煤炭价格上涨，电力企业自然有动力去争取电价上涨；而煤炭价格下跌，则没有人有动力去争取电价下跌，电力企业反而会用其他理由阻止电价下降。”中国电力联合会一位专家指出。
煤炭行业资深专家黄腾认为，“煤电联动”的执行标准和程序仍不清晰。比如，关于电煤成本的核算就缺乏严格科学的标准。电煤的价格非常复杂，有在供货会上敲定了的电煤价格，有现货市场煤的价格，还有在签订合同之外双方协商增加部分的价格，其间差价从几十元到上百元不等。而且，各地的煤价也不统一，秦皇岛较好的煤炭装船价每吨430元左右，到岸价格变成每吨500元左右，“这么多煤炭价格，怎么在这基础上核算出电价应该上涨的幅度呢？”
另外，煤炭在电价成本里所占比例究竟是多少，业内并无公论。“电力行业说占80％，煤炭说占30％。我从国外得到的数字，日本只占8％。煤炭和电力都为了自己的行业利益吵来吵去。”黄腾称。这在另一方面使得执行部门的自由裁量权过大。
标准不统一，使本来试图解决电煤之争的“煤电联动”方案事与愿违，煤电之争也在方案执行中再度延续。
中国煤炭工业协会的郭云涛认为，煤电两个行业的利益分配长期失衡，煤价在电力价格没有完全放开的情况下，“煤电联动”有其合理性，但这个做法原则上有问题，“关键是应该测算怎么能通过联动使煤炭走向全面放开，电力也走向全面放开。”
“煤电联动是过渡性举措。”中国煤炭运销协会副理事长武承厚对《财经》表态说，“第一，要走向市场，价格应全面放开，由市场配置资源，用价格指数确认煤炭价格究竟是合理波动还是不合理波动，再进行调控。要依法调控，而不是行政命令调控。”
“煤电联动政策表明，政府审批式的电力价格机制不能适应市场经济需要，不得已用人工的办法跟着市场煤价走。”一位参与“五号文件”制定的专家说，“真正的办法是让电力跟上煤炭市场化改革进程，而不是让煤炭后退，迁就电力。”