从2003年10月《电力监管条例》被提交给国务院法制办审议，到2005年2月2日国务院第80次常务会议原则性通过，在经历了漫长等待之后，中国电力监管委员会终于在2月15日结束了只充当“花瓶”的尴尬状态。这一天，国务院总理温家宝签署第432号国务院令，公布《电力监管条例》。在各方利益交织的电力行业管理上，等待的过程其实就是新旧权力主体的较量过程。而这个过程，还不算完。
电监会这两年
作为中国第一个自然垄断行业的非政府管制机构，中国电监会在成立之初就被寄予了“推进电力体制改革和市场化建设”的厚望。2003年3月，国家电力监管委员会悄然挂牌，然而它多少有些生不逢时。
电监会成立后不久，中国就迎来了缺电高峰期。此时，解决“缺电”问题成了政府高层决策部门的首要考虑，发改委对电源建设的立项、审批权以及对电价的审批权，也就成了体现政府意志的重要工具，相比之下，电监会的加强电力需求管理、推动跨省跨区电力优化调度和发布行业信息的职能，显得有些无关痛痒。
在电监会成立之初，长期关注垄断和监管问题的中国社会科学院工业经济研究所研究员余晖就有预言，电监会为了生存，“将不得不依靠他人的施舍和权益的再分配”。2年过去了，整个电力体制似乎真没有任何变化，但事实也并非如此。
两年来，电监会一直在尽最大努力，从体制内的实际出发，为实现自己的职能积极探索。
电监会的第一个着力点是区域电力市场的建设。2003年8月，电监会制定并颁发了《关于区域电力市场建设的指导意见》，选择东北率先进行试点。当时计划用三年左右的时间，初步形成华北、东北、华东、华中、西北、南方等6大区域电力市场。2004年5月，在全国一片缺电声中，国家电监会主席柴松岳在上海敲响了华东区域电力市场“模拟运行”的开市之锣，他表示：“市场化改革决不能因为电力供需紧张而停滞不前。我们将坚定不移地走下去。”
尽管当时电监会只被赋予了“对电价改革提出建议的权力”，但在2003年10月，电监会却积极与亚洲开发银行进行“电价的形成机制与监管”课题研究，力图对电价改革提出有分量和影响力的政策建议。
以此为基础，2004年3月，电监会开始修订《电网调度管理条例》，旨在打破电力调度中省域之间的壁垒。当年4月，电监会和国家发改委联合印发了《电力用户向发电企业直接购电试点暂行办法》，开始积极推进大用户直购电试点。
这些积极主动的探索工作终于为电监会赢得了安身立命的法律基础。在本次公布的《电力监管条例》第17条中明确规定：“电力监管机构对电力企业、电力调度交易机构执行电力市场运行规则的情况以及电力调度交易机构执行电力调度规则的情况实施监管。”
虽然《电力监管条例》对于最关键的电价监管权，仍然只有一句原则性表述：“国务院价格主管部门、国务院电力监管机构依照法律、行政法规和国务院的规定，对电价实施监管”，但在电监会看来，从成立时“对电价改革提出建议的权力”到现在的“部分监管权”，已经是一个不小的进展了。
更为关键的是，此前许多业内人士均认为，电监会很难从强势的发改委手中争回这一权力。
让渡不是夺权
有消息称，国家发改委一直希望《电力监管条例》的总则第四条能表述为“由发改委与电监会共同履行监管全国电力市场的职能，国务院和其他相关部门……履行相关的监管职能。”因为发改委价格司、能源局的相关官员都曾表示，在电力价格监管、电力项目审批方面，发改委无论从组织的延伸性、执法的权威性乃至管理经验上，都比电监会有优势。
但出台的《条例》明确规定：“国务院电力监管机构依照本条例和国务院有关规定，履行电力监管和行政执法职能；国务院有关部门依照有关法律、行政法规和国务院有关规定，履行相关的监管职能和行政执法职能。”
“我们主观上没有任何争权的意思。”电监会价格监管处处长黄少中接受《商务周刊》采访时表示，他们一直在跟发改委的有关部门沟通。但是沟通只是一方面，因为毕竟牵涉两部门的职责、权力。“‘应该逐步赋予电监会电价监管权’，的确是一个关键问题。”黄说，“国务院没有个东西来界定他们怎么管,我们怎么管,怎么合作,怎么实施？原则话就只能是空话。而这一切没有国务院领导出面协调是很难的。”
2月25日《电力监管条例》的新闻发布会上，电监会副主席邵秉仁表示，要从中国的实际情况，界定监管机构和政府的价格主管部门之间的价格监管职能，并且要与《电力法》、《价格法》等现行法律法规相衔接，“随着整个监管条例的正式实施逐步划转”。很明显，在极为注重宏观调控的中国，电价调控对发改委无疑是重要的宏观调控手段，而且其相应机构也没有动，这样的大背景下，电监会拿到电价监管权需要一个过程。
“我们是打算结合目前的改革，在市场化的大方向下来实现这种权力的让渡。”黄少中说，学界乃至包括发改委在内的政府部门对“将来应该以市场供求为主而非行政审批决定电价”是有共识的。
黄少中强调，电监会的职责就是制定一些规则来监管这些市场。“将来如果实现竞价上网，上网电价就不用他们批，也不用我们批，而是市场决定的。”他说，“在销售端，大用户引入了之后，零售电价也将在很大程度上由市场来决定。”
市场定价开始
对任何监管者来说，最关键的监管工具就是价格管制，电监会也不例外。今年1月24日由电监会和亚洲开发银行在北京联合主办的“电价形成机制与电价监管国际研讨会”上，亚行最后给出了“根据国际经验，从改革的方向看，电价审批权应逐步赋予国家电力监管委员会”的政策建议。
这条政策建议立刻触动了发改委敏感的神经。因为，目前中国的电价结构和形成机制与发改委的审批密不可分。
亚行“电价形成机制与监管”课题组提出的报告称：“当前中国的电价水平是可以接受的(附表1)，但电价结构不合理。”所谓的“结构不合理”，在一位课题组专家看来，就是“各种用户间的交叉补贴现象太严重”。
根据课题组对东北三省交差补贴状况的评估，趸售与居民是主要的补贴净接收者，电力工业、大工业与普非工业(普通工业/非工业)是补贴的净提供者(表2)。这样造成的后果便是：对居民用电和部分工业用电保持低于成本的电价，促进了上述部门对电力的过度消费，造成经济效率、环境质量的负担以及政府预算上的浪费。因此，需要对现行的电价结构进行改革，逐步消除“交叉补贴”，也就是居民用电价格需要上涨。2004年11月，课题组相关负责人在接受媒体采访时透露了此建议，引发了一阵恐慌，以致电监会不得不紧急发表声明，足见电价改革的敏感性。这也正是2003年7月的《电价改革方案》出台一年多，但电价形成机制仍然没有太大改变的重要原因之一。
目前中国的电价可以按照发电、输电、配电、售电这四个环节来划分，即电网从发电厂购电的价格(上网电价)、在电网完成输电配电的价格(批发电价)、用户支付的价格(零售电价)。但如果从电力用户角度来划分，又有大工业、普非工业、居民、照明、商业、农业、趸售(县一级供电单位的批发)等七类电价，其中又按照电压负荷的不同分成五类。此外，在每一类中，又都有体现国家政策的优惠电价。同时，在不同的用电时段，从2004年开始实行峰谷分时电价。
还有一种电价比较特殊，确切地说，它是发改委审批出各种电价的基础，被称作发电厂不同机组的发电成本价格。它的形成与1985年开始的“全国办电”有关，当时为了缓解电力严重短缺的状况，吸引包括外资在内的各种资金投入，国务院同意对不同的电厂、不同的机组发的电可以定不同的价以保证收回投资，这就造成了日后广为诟病的“一厂一价、一机一价”。但是记者在采访过程中了解到，发改委与电监会对这种状况已经进行改革，目前的规定是“同种规格型号的机组同价”，并将过渡到“给出大区域的上网电价上限”，并期望能以“新机统一事先定价”的增量改革来逐渐解决存量问题。
但不管如何分类，当前的最后执行电价都是国家发改委一个一个省乃至一个一个电厂审批出来的，并体现在各地物价部门发布的通知上。今年2月四川物价部门未经国家发改委同意擅自提高本省的上网电价，即引发国家发改委的强烈反弹。
也因此，对于目前电价形成机制的主要批评集中在“电价是发改委批出来的”。一位政府部门的电力专家告诉记者，发改委定价的主要依据是2001年的国家计委701号文件，采用经营期平均运营成本核算的方法审批电价，但他同时承认，在发、输、配、售四个环节中，政府必须对每个环节都很清楚才能制定出真正合理的价格，但现在输、配是一体的，还没有办法弄清楚这其中的成本。
对于这一点，希望获得输、配电价监管权的电监会也深有体会。“在这一点上，我们正与发改委合作。”一位电监会官员对本刊说，双方包括高层在内对此均有共识，有必要制定输配电成本审核办法，明确哪些是合理必要的成本，争取能在财务上将输、配分开，以便于将来的监管。但也有许多学者根据“监管俘获理论”和已有的实证研究认为，没有放开电力市场准入，就不会有充分的竞争，基于成本核算对电价的监管就根本不可能有效。
“由于电价的核定成为能否赚钱的关键，发改委的行政权力得到极大的发挥，这是当前电价问题的症结所在。”曾赴美国考察电力监管的首都经贸大学教授刘纪鹏指出，从发改委手中夺权后，“电监会要做的应该是制定合理的价格上限来监管这个市场，而不应该只是简单地接过发改委的电价审批权，它也没有那么大力量”。
大区电监局模式
对于电价监管权，电监会在组织延伸性和监管经验上比发改委具有天然的劣势，对此电监会从不否认。
“就算权力完全划转，电监会也没有做好编制上的准备。我们现在只在各大区域、部分省和中心城市有办事机构，编制延伸的情况不如发改委。”电监会一位官员对本刊说。
因此，电监会在职能调整上提的要求、建议也是与其现行机构设置相适应的。2004年下半年，东北、华东、华中、南方区域电监局和成都监管办公室先后成立。2005年，6大区域电监局和11个城市监管办公室将陆续组建完毕。这种区域派出机构的好处是由国家电监会垂直领导，可以打破省域之间的壁垒，建立区域电力市场和跨省的电力协调，比如南方电监局具体负责包括广东、广西、海南、云南、贵州5省区的电力监管工作。而发改委和物价局系统属于块块管理，在编制、人员、财政上隶属于地方，不可避免会受制于地方利益和地方政府干预。
“我们没有要争庞大的最终销售电价的制定、检查权，我们也没这个力量。”黄少中说，电监会希望获得的是不直接牵涉到消费者的电力行业本身的电价，比如上网电价、输配电价的制定、监管权。
从电监会在成立后两年里频频推进的区域电力市场建设和大用户直购电试点，即可体会到其良苦用心。3月8日，吉林碳素(集团)与吉林龙华签订了《电量直接购售合同》，中国首个直购电试点正式开始。对于电监会来说，由于“直购电”赋予了大用户和电厂绕过电网自建线路供电的权力，因此大用户直购电的合同价格提供了监管电网运行成本的重要依据。同时，对于一半以上用电量都集中在大用户的中国，通过大用户与发电厂之间的市场化协商来实现电力行业的市场化，无疑具有很大的现实意义。
只有市场存在，电监会才有监管的对象。当然，目前尚缺乏经验的电监会对大用户直购电在支持积极推进的同时，却又一直相当谨慎，反复强调要“一个一个地试，不可操之过急”，显然，电监会希望以此来积累经验。
“方向是很明确和乐观的，但需要过程。”黄少中说。