2005年，是国家正式出台《关于发展热电联产的规定》鼓励建设热电机组的第五个年头。五年间，《规定》的执行情况如何？全国热电联产的现状如何？机组到底是在供热还是发电呢？
关于供热还是发电，《规定》界定得十分清楚，原本不成为问题。然而，从目前全国热电联产的现状来看，我们不得不追问这个问题。
发展迅速水分多多
有报道说，自改革开放以来，中国热电事业在鼓励声中得到了迅猛发展，不少外资也纷纷抢滩中国热电市场。200 1年，全国单机6000千瓦及以上的供热机组装机容量已达3184万千瓦，占同容量火电机组的13.2%。随着近几年电源建设步伐的加快，热电机组亦纷纷向大容量进军，单机容量在300兆瓦以下的新建项目中，绝大多数走的热电联产之路。
一个不争的事实是，除一些小容量机组和外资热电名副其实外，许多“热”字头的电厂多是在“挂羊头卖狗肉”，要么是热电比不符合规定，要么根本就没有供热。据笔者调查，湖北的几家“热”字头的电厂，除个别靠近大城市的电厂进行少量的供热外，其它的则一直在担负着发电的使命。太平洋顶峰中国公司董事长安德森在“第五届国际热电联产分布式联盟年会 ”上强烈呼吁政府清理假热电联产。
热电市场 无人看好
作为投资者，经济利益始终是放在第一位的。事实上，许多投资者一开始就没打算搞真正的热电联产，其中尤以大容量投资者更甚。
一位负责城市规划地方政府官员介绍，因为考虑城市环境，一些热电项目被规划在距离城市至少十几公里以外，要实现向市区集中供热，必须追加巨大的投资铺就供热管道。如果没有足够的供热市场，谁也不愿冒这种得不偿失的风险。
一些地方工业、商业基础薄弱，几乎没有大的供热用户，根本不具备上热电项目的条件；一些地方热消费观念并未形成，分散式供热小锅炉不能明令禁止，集中供热气候短时期里无法形成。然而，这些地方却在上较大容量热电机组，结果是想真供热也真不了。
一位热电投资者分析说，热电联产项目必须自己寻求供热市场，这当中存在诸多不确定因素，从而导致市场风险加大。而纯发电项目一旦签定上网协议，一旦批复到合理的电价、电量，便“不愁电卖不出去”。
另外，随着近几年煤价的水涨船高，热价、电价不能随煤价上涨而相应上涨，供热难以承受成本之重。纯发电项目虽然也受煤价影响，但有国家电价定价机制和煤电联动政策统一干预，利润空间远远大于热电联产项目。据太平洋顶峰中国公司经营的诚峰热电透露，2003年煤价100元/吨，2004年便达到300元/吨，因是热电联产，政府规定其只能发电 5500小时，上网电价0.36元，超发电电价为0.19元，而纯发电超发电电价在0.25元以上。太平洋顶峰中国公司7家热电企业中，4家已出现亏损。
归纳起来看，许多地方供热市场几乎无利可图。
寻求政策 “因地制宜”
由于热电联产是国家鼓励的项目，在项目、电价、电量申报方面都有优势。在同等条件下，热电联产项目比纯发电项目更容易得到国家批复立项，而上网电价、电量的审批权一直掌握在省一级定价部门和政府手中，国家只对其批复备案，与国家直接批复相比“工作好做多了”。2004年，江苏省批复的平均热电电价便达到每千瓦时0.40元左右的较高水平，这可是纯发电电厂可望不可及的。一位纯发电企业负责经营管理的人士如是说。
还有一个重要原因是，单机容量在300兆瓦以下的机组已逐步成为被国家明令淘汰的机组，而一些地方不在负荷中心，又不具备上单机300兆瓦以上的大容量纯发电机组的条件，上单机300兆瓦以下机组如果不搞“热电联产”，在立项上只有死路一条。项目不能立项，随后的融资、电价、电量都成问题。
近几年，全国出现大面积缺电，各地纷纷看好电源投资项目。在地方政府看来，电源是投资大户，一旦投产发电又是利税大户，招商引资一个电源项目，相当于引进十个其它一般项目。因此，各地把引进电源投资作为振兴地方经济的龙头工业，不具备引进纯发电项目条件的贫困地区，就纷纷借助上述政策依据争取热电联产项目。按《规定》搞热电联产，有的条件不具备，其中缺少热电比，不过政府能够很快召集所管辖的企业和投资方签定《供热协议书》，并创造出足够的“热电比”，满足《规定》的要求。另外，这些地方除了给予土地出让等方面的优惠外，地方发改委和政府主动帮助投资者跑项目、电价、电量，要政策。
地方政府清楚地知道，不假热电之名行发电之实是争取不到电源项目的，不争取足够的电价、电量是吸引不了投资者的。于是，如何在寻求政策上 “因地制宜”，使地方政府与热电投资在利益上达成了“共识”——用《规定》争取项目、电价，依赖地方政府与省一级定价部门和政府的关系争取电量。
审批随意 “共识”变现
一位华东地区政策研究人士透露，项目、电价审批部门在对热电联产项目的批复过程中，仅仅依据《项目可行性研究报告》和《电价申报方案》进行审查并作出批复，至于其中《供热协议书》的可信度有多少，此项目到底是不是“热电联产” ，到底符不符合《规定》，审批部门并没有进行实地考证，事后亦不会进行复查。因此，让假热电项目轻而易举地骗过审批部门，从而名正言顺地获取项目和电价批文。
《规定》指出，热电比达不到规定的，经报请省级综合经济部门核准，按实际热负荷核减结算电量，对超发部分实行无偿调度。有高电价，电量上受到了控制，不供热显然是行不通的。也就是说，这些假热电之名的项目还须有足够的电量空间作基础，才可能有利可图。这位人士说，至于电量空间，只要地方政府努力争取省一级政府的倾斜和照顾，即可争取到比《规定》高出许多的电量空间。一个不争的事实是，一些政府行政手段在执行过程中比国家法规执行起来更顺畅。
由于审批过程中的随意性和人为因素，《规定》得不到真正落实，从而导致假热电肆无忌惮、如鱼得水。一些具备集中供热的地方，也纷纷走“假热电之名行发电之实”的道路。
如此发展 弊大于利
对各地各部门来说，如此发展热电联产，显然是不负责任和弊大于利的。一来，没有达到《规定》指出的“节约能源、改善环境、提高供热质量”等综合效益的目标，没有成为城市治理大气污染和提高能源利用效益的重要措施，没有成为集中供热的重要组成部分，也没有成为提高人民生活质量的公益性基础设施。相反，这些应该被淘汰的机组混淆在发电主力军中，不仅给地方环保带来了压力，而且给电网调试安全可靠性带来了沉重的负担。第二，扰乱了国家对电源建设的科学规划，使电源建设在一定程度上变得无序和不可控制。第三，由于在电价批复上享受了热电电价的优惠，又人为地拔高了电量上升空间，这是以挤占纯发电企业的电价、电量空间为代价的，扰乱了行业竞争秩序。
政策多变 吓退外资
2004年，美国电力公司、法国阿尔斯通公司、美国赛德能源中国代理公司、全球三大能源巨头之一美国迈朗公司纷纷出售中国热电投资股分，全线撤出中国热电市场。
报道说，这些曾满怀热情来中国发展热电联产的“正规军”并不都是因为投资的亏损而纷纷撤退，其主要原因是认为中国的投资机会和环境似是而非，难以把握中国多变的政策，与政府签定的协议不能兑现，政策风险如影随形，热价、电价不能随煤价涨幅而提高等。太平洋顶峰中国公司目前虽未撤出中国，但董事长安德森的态度十分肯定：如果政府不在政策法规上做一些调整，就不会在中国大地再投资一美元。
外资热电的撤退，无疑给中国多变的政策和看似火热的热电市场泼了一盆冷水。而其中让人又不得不佩服那些纷纷“ 接砖头”收购外资的中国公司，他们显然具备超常的政策应变能力，不然怎能让外人赔本的项目盈利呢？
遏止违规 重在问责
是中国的政策法规不健全吗？是中国的政策法规不合理吗？显然不是，是在执行过程中执行得不彻底、不合理而已。说到底，缺乏一种监督机制和问责机制，缺乏对违规现象、环节的控制和追究，从而导致了行政手段盖过了法治手段。通常是，一项政策法规一旦制定出台，制定政策法规一方就万事大吉了。
刚刚结束的“两会”，国务院总理温家宝在进行2005年工作部署时，就明确提出了继续加强和改善宏观调控、构建社会主义和谐社会，其中有谈到执行过程中的问责问题。国家鼓励发展热电联产，方向本没有错，政策的可操作性亦很强，要确保热电联产的名副其实，出台《规定》一方就必须加强对项目、电价、电量等审批部门重点执行环节的监督和问责，要敢于掀起与“审计风暴”、“环保风暴”类似的 “问责风暴”，加大查处和考核力度，以维护《规定》的严肃性和正常效力。
我们期待一个真正热电联产市场的春天来临！