茅于轼
能源政策的制订是以对能源形势的观察和分析为基编的。然而我们能够观察到的能源形势终究只是表面现象，对它可以作出互相矛盾的分析结论。不同的人由于经历和所代表的利益立场不同，可能持有完全相反的看法。有时即使大多数人比较一致的认识，也未必经得起严格的科学分析。一个错误的结论如果为大多数人所同意，这种意见又拿来作为制订能
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源政策的依据，那就更危险了。本文拟对几个有倾向性的对能源形势的估计作一些分析。这些估计虽然不一定是“错误的”，但至少包含着很大的疑点。通过这些分析只是想达到一个目的：对于现象的分析必须以经济学理论为指导。
一、我国是否面临能源短缺
从1979年国家科委在杭州召开第一次能源政策座谈会以来，我国能源界逐渐形成了比较一致的看法，即我国面临着能源短缺，有的同志认为这种短缺很严重，可以称之为能源危机。以后在能源政策研究报告中，在对国家的十三条政策建议中，在能源问题两重性的分析中，以及数不清的政策讨论的官方和非官方文献中，这种见解一再地被重复，它几乎从来没有受到过挑战。它已成为我国制订能源政策最基本的立足点。
认为能源面临短缺的第一个理由是华东华南不少工厂因缺能而开工不足。开工不足主要是由于电力不足，其部分原因是缺煤，但更经常的是铁路运输紧张，有了煤运不出来。这就不能怪一次能源不足。何况我国有许多企业生产出来的产品没有销路，只能堆在仓库里。有近1/3的企业是亏损经营，他们创造的财富还没有投入的财富多；他们的所谓“生产”实际上是反生产。如果将这些经营不善的企业中问题最严重的那部分关歇，一方面可以增加国家的财富，一方面把他们节约的能源转移给有经济效益的工厂去使用，开工不足的问题就可以大大缓和，也许就不再存在。退一步来说，即使上述问题统统没有，开工不足也不能证明能源短缺。因为大家都知道，我们存在大量能源浪费的问题。从开发、运输、转换到终端使用，每个环节上都有大量潜力可挖。如果把节能潜力都挖掘出来，节约的能源可能足以弥补开工不足所缺的那部分而有余。从这样的分析可以看到，判断是否缺能，远不是一件简单的事。如果缺能实际上是运输能力不足，或者对用能企业没有做到择优分配，或者是其它地方存在着浪费，而并非真正的缺能。依据表面的缺能现象制订增加能源生产的政策，而不从运输、分配、节能上去努力，增产的能源只是造成更多的浪费，缺能的问题未必一定就能解决。
认为我国能源短缺经常提到的第二个理由是我国能源消费的弹性系数偏低，1980年以来平均只有0.61，而且出现过负值。弹性系数这样低，能源消费的增长远远落后于产值的增长，认为这是能源供应不足所致。可是，如果我们反问一句：多大的能源弹性系数算恰到好处？就可发现上述判断缺乏证据，因为没有人能对此作出答复。如果看一下美国的记录，1973-1988年，国民生产总值增加了45%(按可比价格)，而一次能源消费只增加2%，弹性系数只有0.04；日本在同一时期的弹性系数为0.32，西德为-0.03，英国为-0.43。而这些国家还在号召继续节能。所以弹性系数低既可能是不得已而为之的下策，也可能是主动选择的优化策略，何况我国的弹性系数比之上述国家并不算低。有的同志以国民生产总值的能源密度作比较，我国的能源密度不但比发达国家高，也比绝大多数发展中国家高得多，并以此论证我国有很大的节能潜力，弹性系数还应该更低一点。事实上，弹性系数也好，能源密度也好，都不是理论指标，不考虑一个国家的资源条件、地理环境、生活习惯、经济发展阶段等因素，单靠弹性系数是不能得出确切结论的。
第三个理由是能源市场供应紧张，有钱也买不到需要的品种和数量。然而供应紧张主要和价格偏低有关。在市场经济国家，价格随供求形势而变化。换句话说，供应总是充足的，只是价格在变化；只要你有钱，东西总是有的。当然，也不能无视价格的高昂，只看到供应不断而否认有能源短缺的可能。可见不问价格而只看供求关系，并不能得出一种商品是余是缺的结论。更难的一个问题是什么价格水平正合适，超过它便出现短缺。回答不了这个问题，我们依然不能判断余缺。
从另一个角度看，我国确实有能源短缺问题。1990年我国人均能耗仅910kgce(公斤标准煤)，还不及美国的1/10。相差如此悬殊，难道还不能说明我国缺能吗？可是从这个意义上看，我们不仅缺能，而且缺汽车、缺住房、缺衣服、缺食物。因为我们是一个刚刚解决温饱，正在向小康水平发展的国家。所以按愿望来论证余缺，并无政策意义。
问题分析到这里，似乎走进了死胡同：能源是否短缺是一个无法论证的问题。幸亏微观经济理论给了我们一线光明，这个理论推导出的一个重要结论，是一般均衡状态(或总体均衡)的最优性。它证明，当一切交换通过价格调整余缺而全部达到供需均衡时，不仅能源和其它一切商品处于供需均衡状态，而且愿意寻找工作的人统统都就业，人们的储蓄统统转化为投资，自由买卖的外币市场产生均衡汇率，这种总体均衡就是理想的效率最高的状态。此时如果一国的能源(譬如石油)价格以均衡汇率，折算高于国际市场价格时，说明该国能源短缺，应该从外国进口；如果现今的能源均衡价格高于过去，说明现今的能源比过去短缺。这说明余缺是一个相对概念，必须从比较中去把握，国内和国际比，现在和过去比。前面的讨论从不同的角度说明判断余缺的困难，这些困难之所以发生，说到底，是因为我们不知道应该用多少能才算恰到好处。如果有了一个用能的标准量，这些困难立刻迎刃而解。实际用能低于标准量，说明能源短缺，反之则能源使用浪费。现在均衡理论为我们解决了这个问题。
在能源价格调整的讨论中，不少同志直接间接地论证了均衡价格的有利性。一般均衡理论进一步指出，能源价格处于均衡点时，是否最优价格，还取决于其它交换是否也处于均衡状态。只有当一切交换都均衡时，均衡价格才是最优的。更要着重指出的是，均衡理论不但证明了均衡价格的最优性，同时还证明了在均衡条件下交换的量是最优的量。一切商品都有一个最优用量的问题，而不是一般人所希望的那样，生产和消费总是越多越好。原因很简单，我们所拥有的生产要素是有限的，劳动、资金、土地及其它自然资源都是有限的。多生产此物必以少生产它物为代价。所以经济学要解决的任务不是无限制地生产一切商品，而是保持各种产品有一个恰当的比例。这个比例就是在总体均衡条件下的交换数量比例。
微观经济学只是从理论上指出了如何讨论和判断余缺，并没有给出具体的计算方法。实际上，这个均衡交易量是无法计算的，它只能通过市场交换来求解。换言之，每个消费者根据他自己的收入水平和各种商品的价格决定每种商品的需求量，这个计算机存在于每个消费者的头脑之中。均衡交易虽然无法计算，但可以从对市场的观察来推测。根据均衡理论，我的推测是我国虽然存在能源供应紧张的现象，但就我国的主要能源煤炭而言，并不是生产不足所造成。换言之，如果将不合理的煤炭消费削减下来，短缺现象就可以消除。这个推测的政策意义，是能源政策的重点应该从增加生产转移到节约用能。但石油、天燃气和电力的情况则不同，虽然它们的使用同样存在着浪费，但即使浪费完全避免，供应仍将是紧张的。下面简单地介绍一下这种推测的依据。
1985年是我国能源供应十分紧张的一年，华东、华南等地的煤价在几个月之内上涨了一倍左右。根据这两个地区申报的缺能数量，总共只有40Mt煤，不到该年全国产量的5%，而一般估计我国能源的浪费量则远超过5%。1986年中央控制了经济增长速度，到1987年初出现了大面积的煤炭供过于求。这一现象在1989年以后的市场疲软形势下再次发生。从国际比较看，国内煤炭的市场价格最高的时候，仍比国际市场价格低。最近我国与日本签订的出口动力煤的离岸价为39.5美元/t，这样的煤价对我国东部的一切煤矿都有吸引力。
石油产品的情况则不同，即使在疲软形势下，也没有发生像煤炭那样的大面积积压，汽油、柴油的市场价格波动幅度较小，而且始终高于国际市场价格。电力的市场价格不断在上升，80年代初期6分钱1千瓦时的价格早已成了明日黄花，办电可以赚大钱的事实吸引了大批资金拥向电力建设。电力项目投资的利润率高于其它投资，这种利润率的不均衡正是对电力的旺盛需求造成的。
对过去市场的观察和分析不同于对将来的预测。过去不缺能不等于将来永远不缺能。从煤炭需求来看，几亿农民收入增加之后，生活燃料将从秸杆转向煤、油。靠近煤炭供应线的农民将是未来煤炭市场主要的新主顾。生活提高后，对油、气、电这类优质能源的直接间接需求会迅速上升。但如果节能措施得力，工业用能不会大幅度上升，因为大中企业和乡镇企业都存在着巨大的节能潜力。
二、是能源开发和节约并重吗？
能源政策的重点是开发还是节约，不是可以随意决定的，应建立在能源形势分析的基础上。如果能源生产并不少，问题在于使用的浪费，则政策重点应放在节约上；如果使用中已经避免了浪费，则重点应放在开发上。相反，如果问题在使用的浪费，而将政策重点放在开发上，结果必将导致更大的浪费。根据上面的分析，我认为我国能源政策的重点应该是节约，而不是开发。然而我国近两个五年计划中提出的方针是开发与节约并重。
更令人遗憾的是这个并重的方针，在执行中变成了以开发为主。这是我国多年来管理国民经济传统思想的继续：一样东西短缺的对策就是增加生产，很少从提高使用效率减少浪费上去想办法。“七五”期间全民所有制能源企业固定资产投资达3000亿元，其中绝大部分直接间接用于开发。同期安排的节能技改资金为46.5亿元，再加上节能基建投资114亿元，合计才160.5亿元。当然节能投资很难统计周全，不少企业有助于节能的小改小革并未包含在以上的统计内，但是3000亿与160.5亿元的巨大差距应该可以说明并重的方针并未认真贯彻。事实上，俯拾即是的节能机会我们往往视而不见，浪费惯了就不再觉得是浪费。以建筑物节能为例，北京冬季的气温和伦郭、柏林、波士顿、慕尼黑等地差不多，但北京建筑物很少采用双层玻璃窗，上述城市则普遍采用双层玻璃窗。我国的照明，低效白炽灯仍占大部分，国外白炽灯几乎已被淘汰。老旧低效的汽车、锅炉、土法炼焦等国外早已绝迹，我国还相当普遍。这些现象之所以存在当然与资金不足有关，因为绝大部分资金用于开发。
节约一吨能源所花的代价如果低于开发一吨能源的代价，则节能的经济效果比开发好。更重要的是，节能还有一系列开发所不可能具备的优点。第一，节省了不可再生资源的消耗；第二，有利于调整不合理的经济结构，缓和原材料的紧张状况，充分利用现在开工不足的加工工业的生产能力；第三，节能见效快，而煤矿、油井、水电站的建设都要好几年，远水难解近渴；第四，节能可以缓和铁路运输紧张的困境，而开发将使它进一步恶化；第五，节能对环境有利，开发将增加污染和温室气体的排放。由于这些附加的好处，节能的代价即使稍高于开发，仍可能比开发有利。这也是应将能源政策重点放在节约上的理由之一。
三、要不要节能法
浪费能源是多年来的老问题，于是有的同志提出用法律手段来保证节能。可是我们应该节约的资源不仅是能源，粮食也存在着严重的浪费，难道节粮不比节能更重要吗。如果各种资源的节约都要立法，那就要制订几十乃至几百个法律。这不是解决资源有效利用的正确途径。经济学原理最主要的一条结论，是公平竞争的市场可以保证各种资源的高效利用。所以解决浪费问题的正确办法是用法律保证公平竞争的市场运转规则，而不是通过法律去干预市场，规定什么产品可以生产，什么不许多生产等等。法律的基本任务是保护每一个公民的权利，而公民权利的基本内容之一是在市场上选择的权利。为了实施这一权利，其相应的义务是尊重别人所作的选择。
之所以造成能源的浪费，基本原因在于市场没有很好建立起来，特别是价格的扭曲和经济活动中权、责、利关系的错位。纠正这些问题正是我们经济改革的任务之一。十年改革取得相当成功的原因是逐步调整了价格，提供了更多的选择机会。但做得还不够，应该顺着这一条路建立在国家计划指导下的健全的市场。在这样的环境下，谁节约了能源，谁就能从节约的价值中得到报酬。现在能源价格太低，节约的报酬太低，而且节约了能源，报酬却可能给了别人。所以解决了价格和权责利关系问题，节能的问题自然就跟着解决了。
有的同志并不否认市场具有优化资源利用的功能，但担心我国经济体制改革不能很快完成，在这段时间内可以借用法律手段督促能源的合理使用。这样的想法不无道理。然而，用法律手段代替经济政策，会产生始料所不及的副作用。其原因是制订法律的人自己也不能判定如何用能才算“合理”，以及什么样的用能算是“浪费”。因而在法律文件中只笼统地提“浪费”、“合理使用”等等，同时却要求制订“合理用能标准”。法律本身存在着没有明确定义的概念，必然引起实施中的混乱，实际上不合理的用能可能被曲解为必要的，而已经杜绝浪费的用能却被认为不合理。
诚然，如果能制订出合理用能的标准，前面这些问题都可以解决。然而这却是不可能的。整天开行的出租汽车的用能效率显然和难得出动一次的救火车的效率要求不同；要求节约场地快装快卸的移 动式电站锅炉，和大型火电站锅炉的效率也有不同要求；同为移 动式电站，在西藏使用要求效率高，因为燃料是从几千公里以外运去的，如果在山西大同使用，当地煤价很低，效率就显得不太重要。诸如此类的情况，使得我们根本没有办法定出一个用能的统一标准。而且，节能实际上是用其他资源来替代能源。因此，唯一正确的解决办法是给出各种资源的正确价格，让用户选定各种技术和工艺的最优组合。换句话说，就是使综合效益达到最高，而不是节约某种单一的资源。
保护环境要有法律，而节能并不需要法。因为一个人(或企业)污染了环境并不会受到市场的惩罚，改善了环境也不会受到市场的奖励。而能源则不同，它是有价格的，市场会对能源使用者实施奖惩。正因为如此，世界上多数国家都有环境保护法，而并非每个国家都有节能法。
说到这里，有的同志赞成制订节能法的理由之一是“外国也有”。对此，不妨对外国制订节能法的背景和实施效果作进一步的分析。以美国为例，虽然是市场经济国家，但政府也干预物价，使价格扭曲。例子之一就是两次能源危机中，美国政府屈从于消费者的压力，强行限制国内油价，让赚钱的油井补贴亏本的油井，保持较低的油价。由于油价扭曲，消费者作出错误的选择：他们倾向于购买多消耗能源而节约其它资源的汽车、冰箱、微波炉等。其中能耗量最大的是汽车。为了纠正消费者的错误选择，1980年开始实行对油耗超标的汽车征税的法律，从而使这类汽车的售价上升。显然，其出发点就是用法律手段来弥补市场扭曲的后果。但1987年美国著名的“布鲁金斯学会”发表了一篇对汽车节油法案实施结果的研究报告，发现此项法案弊大于利。由于不能达标的新汽车的售价上升了几百上千美元，消费者推迟了新车的购置，继续使用效率低的老汽车，反而浪费了更多汽油。另一方面，日本汽车没有加税的负担，趁机大量进入美国市场，使美国汽车业吃了大亏。可见这种一刀切的法规并不能代替市场的功能。1988年美国政府取消了对石油业征收的暴利税，油价扭曲的现象逐渐得到纠正，能源法中许多直接干预市场的作法也逐步在取消。
我并不是完全反对制订节能法，只是希望节能法的基本出发点应放在促进市场完善方面，对一些从目前市场不完善考虑所作的临时性规定，要权衡其利弊得失。其它可以列入节能法的内容包括：禁止能源生产和供应的垄断行为；政府定期收集能源使用的数据，并进行效率分析，公诸于众；较大的耗能产品必须有能耗效率的标牌说明；政府组织用能新技术的情报交流及产品展览；政府或能源技术咨询公司提供节能服务；国家投资于节能技术的研究开发等。
四、怎样看“资金短缺”
解决我国能源问题最主要的障碍，一般认为是资金短缺。可是资金短缺的确切含义很少认真研究。如果可利用的资金总量是一定的，那么能源建设资金短缺，实质上是其它部门占用的资金太多，以致挤占了能源资金，或者更确切地说，某些次要的其它项目分配到了资金，而一些重要的能源项目却因没有资金而不能上马。因此这是一个相对重要性或优先次序的问题。如果我们不能指明哪一项非能源项目不该上马而上了马，以致某项重要能源项目被延宕，这种说法就站不住脚。能源项目中固然有不少应该上马而因缺资金被取消，可是其它领域中也存在同样情况。其它工业、农业、交通、商业、科研中也都有一批很有经济效益的项目因投资无着落而处于等待状态。这些部门也在抱怨资金短缺。国家计委项目审查中的资金之争，以及部门内立项争投资，可说绝大部分属于上述性质。这种争论如果没有具体的重要性和经济效益的评价，很难得出科学的结论。所以，今后关于资金短缺的抱怨应代之以具体的项目论证。
抱怨资金短缺的第二种含义，不是单指能源项目资金少，而是指其它项目的投资也应该增加。经济学的基本原理说明，国民生产总值全部用于消费或用于投资(忽略少量的库存变化)，要增加投资，如果不从外国借钱，唯有减少消费一法。近年来我国大力吸收外资，但外资只占全部投资的15%，主要仍依靠国内积累。我国的积累率在世界各国中仅次于南斯拉夫的40%和南朝鲜的38%，达37%(据世界银行1980-1988年统计)。日本的积累率是33%，西德26%，美国只有13%。1980-1988年我国投资的年增长率14.4%，而美国只有5%，日本为4.9%，西德仅1.2%，全球平均为3.4%。这些数字说明我国积累率偏高，资金的供给应该是相当充足的，问题在于对资金的需求更高，这就是大家常说的“投资饥饿症”。
投资饥饿症的直接原因是基本建设的摊子铺得太大，尤其是重复建设、不配套的工程、能源和原材料以及市场不落实的项目、资源没有弄清楚而贸然上马的项目很多，以致项目建成而无法投产，发挥不了经济效益。仅能源部门就至少有几十亿元花在资源不落实、地质条件不清的项目上。在铁路运输十分紧张的情况下，有近10亿元花在一时没有运量的铁路、没有编组工作量的调车场、地下没有煤的矿区铁路改线等工程上。类似的现象还很多。
造成投资饥饿症的根本原因是无人对项目负责。我国每年都出现成百上千个效益很低的项目，对这些现象也经常提出泛泛的批评，但没有听说那位项目负责人因此而受到处罚。所以低效益投资的问题继续存在，重要项目缺乏资金是必然的结果，投资饥饿症成为痼疾。
资金如果能够择优分配，资金缺乏的问题就可以解决。之所以不能择优分配，除了上述体制上的问题外，还有观念上的障碍。非统配煤矿和统配矿相比，往往受到观念上的歧视，资金不能在公平竞争的基础上择优分配。近年来煤炭产量增长主要靠乡镇煤矿，乡镇矿的产量和价格适应市场的变化，解决了几百万农村剩余劳动力的就业问题，使许多贫困农村的百姓脱贫致富。如果国家在资金和技术上给予更多的支持，再加上严格的资源管理，不难在较短时期内升格为高效率的小矿井。乡镇矿的另一个大问题是国家政策多变，所以经营中存在短期行为，只要今天能赚钱，怎么干都可以。赚的钱很少用来改善设备扩大生产，而是用来吃喝盖房子买彩电。外资企业不论独资或合资，倒是一再得到政府的长期经营的保证。国内投资与外资是否享有公平竞争的地位，已经成为一个众所关心的经济政策问题。
经济理论是分析现象和研究政策的有力工具，虽然它并不能保证一定能达到正确的结论，但至少可以引导我们进入一个较深的层次去认识现象与研究政策。
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