编者按 风起云涌的电力建设投资热潮，已被喻为争夺电源基地的“新圈地运动”。在电力供应日益紧张的局面下，加快电力建设本是一件好事，但对２００３年电力投资热进行冷静分析，会发现其中存在着许多严重的甚至是致命的问题。本文以翔实的数据、鲜明的观点，对电力建设投资热潮中存在的隐忧、原因、利弊进行了深入分析，呼唤电源投资回归理性。
● 电力建设市场的繁荣是好事，但不能无序
● “圈地”是现象，利益是实质
● 违规操作，隐患多多
● 盲目限制不行，盲目发展同样不行
２００３年，电力建设市场出现了近几年来少有的热闹场面。电力建设投资热潮的兴起，是电力体制改革进一步深化的结果，是国民经济快速发展的需要，是电力市场格局初步调整的必然，是各发电集团占领市场制高点、提高企业竞争力的战略决策。有序的“圈地”是好事，有利于发电侧市场竞争局面的早日形成，有利于推动我国经济的发展，有利于电源项目的储备，为今后的有序发展奠定基础。但对局部投资过热、尤其是违规开工愈演愈烈行为引发的问题应引起警惕，应采取措施积极调控和引导，并加快电力项目审批体制的改革，使之走向科学、走向理性，防止电力建设市场无序倾向的进一步扩大，防止电力投资者、消费者、国家三方利益受损局面的出现。
“圈地”潮起
２００３年初，为应对已出现的电力供需再度偏紧的局面，国务院果断调整了电力建设“十五”规划，计划后三年内每年新开工电源建设项目不少于２５００万千瓦，力争到３０００万千瓦。这个重大调整既考虑了前几年开工不足，也估计到今后国民经济快速增长对电力更大的需求。截止到２００３年１１月底，今年国家已批准开工报告的项目规模为２９９０万千瓦，这是继前两年连续创新开工纪录以来又一次新的飞跃。另外，全国目前已批准项目建议书和可研报告的电源建设储备项目规模尚有８２８０万千瓦。
但与此同时，令人担忧的是，据不完全统计，今年违反国家建设程序、自行开工建设的电源项目规模就有２０００多万千瓦。大量自行开工的电力项目冲击著有序的电力建设市场，也冲击著遵守建设程序的电力投资者的守纪信心。这些自行开工的项目，在不履行国家建设程序、不具备开工条件的情况下强行开工建设，形成既定事实，是造成当前电力建设局部过热的主要原因。
总体来看，２００３年电力建设形势可用三个字概括：多、急、乱。
“多”指投资主体多、投资金额多、签约项目多。２００３年，国内电力建设市场中除五大发电集团担当“领头羊”角色外，香港华润、国华电力、国家开发投资公司和山西国际电力投资公司、北京国际电力投资公司、浙江能源开发公司等地方电力投资主体也尤为活跃。最引人注目的是，越来越多的民营资本也开始加入到电源基地的争夺战中。
众多的投资主体为争夺有限的资源而角逐，带来的是巨额资本和激烈的竞争。２００３年进入电源建设市场的资金已超过２０００亿元，接近２００１、２００２两年的投资总和。在某煤炭基地，竞争的结果是半年内提出规划发展项目５０个，规划装机容量超过４０００万千瓦。面对市场现状，信奉“速度制胜”理论的投资者们表现出的是极高的投资热情和高效的工作作风，签约急、立项急、开工急成为２００３年电力建设市场的新特点。
但是，市场经济的发展有其客观规律性，这种远超出市场预期的过度竞争，造成的是市场的混乱，是程序的混乱，是布局的混乱。为了抢占先机，为了眼前的利益，大家不惜做出超越程序、违规贷款和开工的过热行为。同为电力投资者，包括理性投资者，虽然对这种无序的“圈地”表现出极大的不满，但是，市场的诱惑、企业发展的压力、同业的攀比，以及对未来市场预测的过于乐观，又驱使著他们也投入到这些资源争夺战中。
“圈地”动因
２００３年突起的电力建设投资热既在情理之中，又带有很大的偶然性。“圈地”是现象，利益是实质，利益的诱惑和对利益追逐是投资者热衷电力建设的根本原因，而发电市场竞争的加剧，把企业做大、做强的责任心和使命感是各发电企业老总竞相出击的原动力。从内外部环境分析，引发“圈地”运动主要有以下五个方面的原因。
投资主体多元化释放了投资能量。２０世纪８０年代，为解决当时电力短缺状况，国家出台了集资办电政策，为电力工业的持续发展提供了强有力的支持，电源建设投资主体多元化的局面初步形成。但是当一家独大的公司拥有无可比拟的垄断地位时，其他市场主体是难与拥有电网绝对控制权的竞争对手抗衡的。随著电力体制改革的实施，市场主体相对趋于平等。新主体的锐气、原中小投资者多年积蓄的力量在市场格局初定之后必然会爆发。
经济热与天气热的双重效应显现。２００３年下半年，国民经济呈现整体性快速增长，投资、工业、货币供应量的连续快速增长，预计全年GDP增长会超过8.5%。特别是发展迅速的房地产、钢铁、电解铝、汽车、水泥、玻璃等产业，几乎都是用电大户，在电量增长中占有较大比重，构成了电量增长的基础。与此同时，今年夏季高温酷暑、干旱少雨，致使全国部分地区再现近年来少见的“电荒”现象，全国累计有２１个省市出现了不同程度的缺电。预计２００３年全国用电量增长将超过15%，创改革开放２５年以来用电增长的新高。在电力供应紧张的同时，发电机组利用小时数大幅度增加，发电企业利润增加。利好因素诱使著投资者加快了投资步伐。
融资变得更简单。十几年前，电力建设最缺的是资金。今天，电力建设最不缺的也是资金。当一大政策性银行和四大商业国有银行面对其他非完全国有的股份制商业银行更灵活的经营方式的冲击时，金融领域内传统的银企关系发生了深刻变化，原来以银行为主导的银企关系逐渐演变成互利互惠的平等伙伴关系。
在这样的大背景下，凡是电力项目，一般都能在贷款等方面得到特别关照。有些项目，甚至在资本金不足的情况下，仍能获得足够的信贷支持。特别值得重视的是，有的银行为抢占电力市场，甚至向电力项目发放“软”贷款，用作投资者建设电力项目的资本金，进一步降低了投资者的风险和成本。企业在很轻松地获得资金的情况下，更容易产生扩张的冲动，投资热情一涨再涨。
投资环境更好。对兴起的电力建设“圈地”之风，地方政府以更积极的态度应对，进一步促进了电力建设投资的升温。面对这场资源争夺战，一些地方政府从狭隘的地方利益出发，采取“一女多嫁”策略，希望通过投资主体间的竞争捞取更大的好处。所以，对陡起的“圈地”之风，各地方政府不但给予了极大的热情，而且积极推动。从某种程度上讲，各投资主体的“圈地”行为已演变成为地方政府的另一种“圈钱”行为，形成了一股以投资电力建设项目为由头，抢地盘、占资源的合力。
相关利益主体的推波助澜。２００３年，国内设备制造企业销售收入平均增长50%以上，利润上涨了两倍多。为了抢占更多的市场份额，各制造企业在设备生产已不足的情况下，仍为无审批手续的违规项目提供设备，加剧了违规行为的发生与蔓延。设计、施工、监理等同样存在上述问题。
“圈地”之患
要确保到２０２０年用能源翻一番保经济翻两番的目标，电力建设必须保持一定规模的投资。但是如果对目前存在的局部过热、违规操作等问题不采取有效措施，也会遗留诸多隐患。
会对社会经济产生负面影响。从宏观角度分析，电力建设过热会对社会经济产生不良的影响。电力涉及到土地、安全、环保、技术、资源等众多方面。一哄而上的结果是什么呢？其一，有限的资源得不到合理利用，会在无序的竞争中白白浪费，加剧我国资源短缺局面。其二，电力建设过热会刺激已存在过热苗头的钢铁、硅铁、制造等行业的进一步升温，埋下经济过热的隐患。其三，集中开工带来的必然是集中投产，会在几年内形成新的暂时的富余状况，大起大落的市场损害的是所有市场主体的利益。
会让投资者承担无谓风险。在我国目前的电力结构中，燃煤机组占总装机容量的70%以上，在今后２～３年新投产的机组中，绝大部分也是燃煤机组。每年新增８０００万吨电煤，将引发煤矿开发的滞后与煤炭运输等矛盾。电煤难道不会成为卡住投资者脖子的“瓶颈”吗？
许多投资者在评估建设项目时，是基于眼前的形势作出的判断与决策。当一个火电项目经过２～３年建设工期，一个大型的水电项目经过６～７年的建设工期后，市场会变成另外一个样子，维持高成本进入市场的基础也许已不存在。如某经济发展较快的省，目前严峻的缺电形势吸引了大批的投资者蜂拥而至，致使２００３年电源在建项目已达２０００万千瓦，接近该省装机容量的总和。其中，１５００万千瓦将集中在２００５年底前投产，到时完全能满足当地市场需求，但仍有一大批投资主体被眼前用电市场所迷惑，继续快速进入该建设市场，这些新的项目也将赶在２００６年前投产。所有这些，将构成一个完全饱和的、甚至是在一定时期内供大于求的市场，界时企业占有的不是市场，而是包袱。
会构成一定的金融风险。在电力建设项目中，银行是最大的资金供应者，80%的资金都来自银行信贷，电力投资的升温一旦演变为投资过热行为，进入盲目扩建的怪圈，就会出现投资回报率降低或无回报、甚至企业陷入困境而使投资成为坏账、呆账、死账的可能。就目前情况看，出现这种现象的可能性是存在的。特别是那些连资本金都没有，利用银行软贷款开工建设的项目，以及那些没有审批立项即开工的违规项目或违反国家产业政策的项目，极有可能会因形势的变化而成为半拉子工程、亏损工程。
损害消费者的长远利益。新一轮电力建设热潮已造成了项目成本的上升，２００３～２００５年间，因新建电站项目多、上马快，订单急剧大幅增加及产量接近产能极限等，合同定价会有10% ～20%的增长。这部分上涨成本最终是要消费者买单。最重要的是，无序的开发，形成的是资源的极大浪费，是以损害消费者长期的受益权为代价的。
会制约地方经济的发展。对地方政府而言，盲目的“圈地”热会带来利益，也会产生后患，特别是过度竞争造成建设成本过高时，会出现圈而不建的问题，会丧失发展的机遇。一个厂址几易其手的情况已经发生，因无序竞争影响到当地资源合理开发利用的事实也客观地存在。
除上述危害外，电力建设短暂的、不可持续的繁荣状况，还会影响到几年后设计、施工、监理、咨询、制造等服务群体的饭碗问题。
回归理性
电力的发展事关国计民生，盲目限制不行，盲目发展同样不行。要保持可持续的、适当的投资热度，是电力工业作为基础产业的地位决定的，防止其过热是确保电力工业持续、稳定发展的需要。
合理增加供应能力，以有序制止无序。应当看到，因装机不足引发的缺电因素是存在的。２０００～２００３年间，年电力装机投产规模分别增长6.9%、6%、5.3%、7.2%，而相应年用电量增长分别为11.9%、9.5%、 11.8%和 15%。可见，要确保市场投资行为回归理性，就要尽快解决电力装机不足问题。目前，全国电站在建规模达到1.6亿千瓦，可从全局角度著眼，由国家从中选择一批布局合理，条件优越的项目，协调银行、设备制造、施工、监理等单位，集中力量，确保这批项目的尽快投产。其中，在选择项目时，３０万千瓦及以上的超临界、超超临界机组，当地资源分布、用电负荷增长情况及投资主体实力等应成为重点因素。保证开工一个，优质投产一个，力争在实现２００４、２００５年原计划投产装机２４００、２５００万千瓦的基础上，再尽快安排投产２０００万千瓦的短、平、快项目，以尽快缓解２００５年经济发展快速、负荷增长迅猛地区的缺电问题，形成规范市场行为的主导力量。
冷静分析缺电现状，客观引导投资行为。２００３年，形成缺电矛盾的原因有很多，其中工业用电、尤其是高能耗企业用电增长过快是重要因素之一。２００３年，工业用电对用电增长的贡献率超过八成，高能耗工业增长率又高出工业平均增长率10%以上，这种性质的用电增长能保持多久，要让投资者打个问号。当前，需要做的是，对那些高耗能企业，特别是破坏资源和生态环境、遍地开花的中小型高耗能企业适当提高电价水平，以价格杠杆规范其市场，并向投资者传递明确的政策信号。
２００３年，缺电现象的另一面是来水偏枯，水电机组出力不足，像西北、华中、福建等水电比重较大的电网，枯水期水电出力严重不足是造成当地电力紧缺的主要原因。再有，一些省也存在著因电网输电能力不足而出现缺电与窝电并存的现象。随著上述制约因素的变化，缺电矛盾会得到一定缓解。
当我们必须拨开２００３年电力供需矛盾的迷雾，冷静地看到隐性问题的存在时，投资电力项目就会多一分理性。
突出规划作用，形成正确市场导向。电源建设市场已逐渐成为一个更具开放性和竞争性的市场，但目前市场对电力项目总量布局的制约和调控机制尚未建立，由于电力产品的特殊性，要占用大量资源，电力建设周期长且市场反馈信号相对滞后的特性，都对规划提出了更高的要求。要实现电力投资者回归理性，避免市场短期的不确定因素引发盲目的电力投资热，以国家规划引导投资者决策行为就显得尤为重要。电力规划工作是在预测市场需求基础上，优化资源配置、引导理性投资的指南，规划不仅要体现国家宏观经济政策，落实电力产业政策，合理将土地、水资源、煤炭等自然资源进行优化配置，还要科学预测电力市场需求变化趋势，并适时滚动调整，引导合理投资，防止盲目的、局部的、阶段性投资过热，确保电力工业可持续发展。
加快行政审批，提供优质服务。目前违规开工的项目应该让政府管理部门躬身自省，有些项目确实是必须要建的，可能是由于目前审批手续较复杂，审批时间较长，企业担心贻误战机而抢先开工占领市场，这反映出现行项目审批制度确实存在一定弊端。改革从简化程序著手，逐步形成审批的规范化、格式化、简单化和公开化，特别要限定审批内容和时间。
完善监管机制，规范市场秩序。电力建设市场的无序，电力建设项目的违规行为，是很多环节不规范行为的反映，防止恶性竞争局面的出现也需要把措施落实到每一个环节。针对电力建设无序和过热问题，以项目储备和开工信息的公开披露为服务手段，引导银行、设计、施工、监理、制造等相关企事业单位增强风险意识和大局意识，形成制约违规行为、共同维护良好市场秩序的合力非常关键。作为一项纪律，今后未经批准，擅自建设的任何发电项目，电网企业不得调度上网，银行不得提供资金，设备制造企业要在项目可行性研究报告批准后方可与项目业主签订设备采购合同。同样，在设计、施工、监理等环节也要落实上述原则。我们要通过严肃纪律，落实各环节责任，保护守纪者的正当权益。让违规者退而却步。在近几年投产任务较重，生产能力有限的情况下，保证有序建设，保证国家对电力项目的调控能力和有序的电力建设市场秩序。
在制止电力建设盲目投资的工作中，还要坚持落实地方政府和各职能部门的责任，在土地审批、水资源配置、环保政策的落实等方面杜绝违规行为，限制无序竞争。
建立惩戒机制。采取措施控制过热苗头时需要注意的是，调控的重点在于规范而不是限制。缺电不能成为各地违规建设的绝对理由。调控是为了更有效地科学布局，优化资源配置，落实国家宏观政策，解决缺电问题。因此，建立对违规项目的惩戒机制是非常必要的。要在其投产后相当长的一段时期内，与符合国家政策和前期工作程序的电力项目区别对待，限制其上网电量、电价，不列入电煤计划，不优先安排运力。并建立举报制度，发挥市场监督机制的作用，让这些违规项目在一定时期内的经营管理中付出更多的成本，以惩罚其违规行为，起到警示作用。对那些违反产业政策的违规项目，则坚决让其下马，责任由投资者自负。
面对缺电局面的存在，我们要清醒地认识到，无序的市场经济对生产力的阻碍作用要比有序的计划经济更可怕。对于事关国计民生的电力项目建设，放应是有度的，引导和监管是必然的。当市场调节手段难以解决其自身问题而影响其发展时，我们就必须用行政的手段引导其回归理性。这是我们在加快电力投资体制时尤其不能忽略的。
来源：【中国电力报】