本世纪的头２０年是中国经济社会发展的重要战略机遇期，同时也将面临许多新的重要变化和挑战。按照“十六大”提出的全面建设小康社会的目标，到２０２０年中国实现经济翻两番。按照购买力平价（ＰＰＰ）折算，届时中国的人均ＧＤＰ将超过１万美元。根据国际经验，这一时期是实现工业化的关键时期，也是经济结构、城市化水平、居民消费结构发生明显变化的阶段。反映到能源领域，大部分发达国家也是经历了人均能源消费量增长较快（尤其在人均ＧＤＰ在三千至一万美元之间）和能源结构快速变化（石油需求比例上升）的过程。再加上中国的特殊国情，以及经济全球化和环境保护日盛的国际背景，中国面对的情况要比发达国家曾经历的时期要复杂得多。
未来２０年中国将面临比较严峻的能源问题，能否继承过去的成就，关键在于能否采取合理的政策
在中国全面建设小康社会的过程中，需要多少能源支撑经济社会的发展目标，面临何种挑战和压力，既取决于经济社会发展的客观规律，也取决于采取何种经济、能源、环境等方面的政策。为了说明不同政策背景下的能源需求及其产生的社会效益，我们设定了三种情景：
Ａ情景：对能源需求及其社会效益产生重大影响的政策不采取特别的政策措施，可称之为基准情景。
Ｂ情景：对相关政策采取适当调整。
Ｃ情景：在具有现实可操作性的前提下，做较大的政策调整，突出经济、能源、环境等政策的影响力，可称之为强化政策情景。
需要说明的是，即使Ａ情景也不是简单地沿用当前的政策，既考虑了工业、交通、建筑和能源转换部门正在实施的有关政策的深化，还考虑酝酿中的政策实施，与另外两个情景相比只是酝酿中的政策实施时间有所差别。
从上述预测结果可得出如下结论：
一是如果采取正确的能源战略和相关的政策措施，未来２０年中国的能源需求将有可能保持相对较低的增长速度。到２０２０年中国一次能源的需求在２５－３３亿吨标准煤之间，均值为２９亿吨标准煤，是２０００年的２．２倍。这就意味着中国还有可能利用较少的能源投入支撑经济的持续快速增长，也有可能在远低于目前发达国家人均能源消费量的条件下，进一步显著提高人民的生活水平。
二是在保持相同经济增长目标的前提下，由于采取不同的政策措施，将出现能源结构和能效提高的差别，从而导致２０２０年的一次能源需求仍可能有约８亿吨标准煤的巨大差异。也就是说，选择不同的能源发展战略，虽然均能满足经济发展目标，但对能源供应、能源安全、环境保护等诸多方面产生截然不同的影响。
三是随着人民生活水平的提高和消费结构的升级，能源的需求结构将发生重要变化，尤其是交通部门、建筑物的能源需求增长率将高于同期全社会和工业部门的增长速度，这两个部门的用能增长在全部当年新增能源消费中的比例将从目前不到３５％上升到２０２０年的５７％—７５％，逐渐成为能源需求增长的主要因素。为此，必须高度重视这些快速增长的用能部门的能源供应和提高能效，以及石油安全和环境保护等问题。
在全面建设小康社会的过程中，中国在能源领域将面临着一系列挑战：
一是过度依赖化石燃料，对资源的可持续供应造成压力。我国人均能源可采储量远低于世界平均水平，２０００年人均石油开采储量只有２．６吨，人均天然气可采储量１０７４立方米，人均煤炭可采储量９０吨，分别为世界平均值的１１．１％、４．３％和５５．４％。
我国石油产量不可能大幅增长，２０２０年预计为１．８－２．０亿吨，然后将逐渐下降。我国煤炭资源虽然比较丰富，但探明程度很低。２０００年可供建设新矿的尚未利用的经济精查储量仅２０３亿吨，远远满足不了近期煤矿建设的需要，必须加紧勘探。另外尚未利用的经济精查储量中８６％分布在干旱缺水、远离消费中心的中、西部地区，开发、运输和利用的难度势必加大。从世界范围看，据世界能源委员会／国际应用系统分析研究所的评估，全球开采成本较低的化石燃料储量将在本世纪中期到末期耗尽。
二是经济社会发展对能源的依赖度仍然较大，提高能源效率虽然还有较大潜力，但其艰巨性要远大于前２０年。中国的经济社会发展对能源的依赖比发达国家大得多。２００１年，中国终端能源用户用在能源消费的支出为１．２５万元，占ＧＤＰ总量的比例为１３％，而美国仅为７％。从能源利用效率来看，我国单位产品的能耗水平较高，目前８个高耗能行业的单位产品能耗平均比世界先进水平高４７％，而这８个行业的能源消费占工业部门能源消费总量的７３％。按此推算，与国际先进水平相比，中国的工业部门每年多用能源约２．３亿吨标准煤。
从前述情景分析的结果看，到２０２０年存在少用８亿吨标准煤的可能。要实现此目标，其艰巨性要远大于过去的２０年。过去２０年通过经济体制改革和结构变动所释放出来的节能效果，在今后虽然还有大的潜力可挖，但面临着重化工业新阶段和国际制造业转移的新情况，必须要在经济、能源、环境等方面，采取切实可行的政策、措施并加以落实，方能见到成效。
三是可持续发展面临较大压力，尤其是如何满足小康社会对环境的要求面临着巨大挑战。中国并没有摆脱先污染后治理的老路。仅以大气污染情况为例，中国的二氧化硫和二氧化碳排放量分别居世界第一位和第二位。由于较严重的环境污染，造成了高昂的经济成本和环境成本，并对公众健康产生较明显的损害，国内、外研究机构的成果显示，大气污染造成的经济损失占ＧＤＰ的３－７％。造成大气质量严重污染的主要原因是中国以燃煤为主的能源结构，并且没有对煤炭利用采取有效的环保措施，烟尘和二氧化碳排放量的７０％、二氧化硫的９０％、氮氧化物的６７％来自于燃煤？此外机动车快速增长所带来的污染加剧。根据能源需求情景分析的结果，按照目前的排放水平，到２０２０年二氧化硫和氮氧化物预计产生量见表３。
从环境容量看，要使二氧化硫排放量处在生态系统能承受的降解能力之内，全国最多能容纳１６２０万吨左右；氮氧化物的环境容量也不会高于１８８０万吨，这些标准应是“环境小康”的最低要求。但是，表４的相关数据表明，目前已经存在着环境“透支”，到２００２年，即使按照污染物产生量最少的Ｃ情景，二氧化硫、氮氧化物产生量也远远超过环境容量所承受的范围，如果满足目前的控制水平，两类污染物需削减量分别达到２４３６万吨、１６４１万吨，削减率分别为６０．１％、４６．６％。如果是污染物产生较多的Ａ情景，届时可能出现的大气污染将更为严重。此外，二氧化碳产生量也会明显增加，要求中国限排温室气体的国际压力将越来越大。从国际经验和中国的潜力看，在保持经济增长和能源发展的同时，明显减少环境污染，满足小康社会对环境质量的要求，不是不可能，但面临着十分严峻的挑战。
四是能源安全尤其是石油安全问题越来越重要，如果措施不当就会出大问题。随着人均收入水平的提高，中国必须面对难以避免的两个情况：其一是石油消费量显著增加；其二是受石油资源的约束需要大量进口石油满足国内需求。目前这些情况已有所表现，自１９９３年中国成为石油净进口国之后，我国石油对外依存度从１９９５年的７．６％增加到２０００年的３１．０％。到２０２０年，石油消费量最少也要４．５亿吨，届时石油的对外依存度有可能接近６０％，与目前美国的水平相当（美国的石油对外依存度为５８％）。中国石油供应的一大半将依赖国际资源，一方面将对国际石油市场的供求关系产生一定影响，另一方面使中国的石油安全问题变得十分突出。除此之外，保障电力和天然气供应安全也是能源安全的重大问题。
实施可持续发展能源战略应作为新时期我国能源发展的基本方针
全面建设小康社会的目标对能源供应及其供应质量提出了较高要求，采取正确的能源战略对于保障能源供应、解决当前的突出矛盾、应对未来的挑战具有决定性意义。如果将考虑问题的视角拓展到世界范围和中国未来发展的更长周期，可以发现两个具有长远战略意义问题。一是从全球特别是发达国家能源发展的趋势看，能源消费已经逐步摆脱了对煤炭的依赖，转向以石油天然气为主并逐步扩大可再生能源的比例，虽然做出最终由可再生能源替代化石燃料进入“后石油时代”的判断还为时尚早，但这一发展趋势已初见端倪。全球能源发展带给我们的思考是中国能否把握住此趋势，有意识地在能源领域实行跨越式战略。二是从中国未来发展的更长周期来观察，尽管在本世纪的头２０年中国有可能仍然以能源消费增长翻一番实现ＧＤＰ翻两番的目标，但是不改变能源长期过度依赖化石燃料（尤其是煤炭）的局面将严重削弱能源的可持续发展能力。因此，本世纪头２０年的中国能源战略，应着眼于长远目标实现发展方向和发展方式的“转型”。尽管发展的任务相当艰巨，但是要在发展中实现转型，利用转型促进发展。争取利用２０年时间建立新的发展机制，为今后更长远的发展奠定基础。
实现转型主要体现在如下三个方面：
一是实现全面建设小康社会的目标，要求能源供应要从简单满足经济发展的基本需求为目标，转向在满足需求的基础上重视环境效益的双重目标，实现经济、社会、环境的协调发展。这就意味着能源发展的目标应实现从“量”到“质”的转变，将环境保护作为能源发展战略的内生决策要素。
二是能源产业的发展方式由政府计划和强管制，向政府引导下充分发挥市场化机制的方向转变，以克服当前能源领域依然突出的计划经济弊端，进一步发挥体制改革的巨大作用，保障能源供给、效率提高和结构优化。
三是在经济全球化以及中国加入ＷＴＯ的背景下，考虑到持续增加的石油进口使中国在能源领域试图封闭发展的格局已被打破情况，中国的能源发展应从依据国内资源的“自我平衡”转变到国际化战略，充分利用国内外两种资源、两个市场，也就是说需要从国际视角来制定新时期中国的能源战略。
按照上述原则和着眼解决能源发展遇到的严峻挑战，在未来２０年中国应实行“节能优先、结构多元、环境友好”的可持续能源发展战略。依靠体制创新和技术进步，实行国际化战略，力争实现ＧＤＰ翻两番、能源消费翻一番的目标；优先满足人民特别是贫困群众的能源需求，有效保障国家的能源安全，最大限度地减少能源生产利用对环境和健康的影响；初步形成能源可持续发展的新机制，为今后更长远的发展奠定基础。
到２０２０年，中国可持续能源发展的理想目标是，一次能源需求争取少于２５亿吨标准煤，最多不超过２９亿吨标准煤；煤炭消费比例控制在６０％左右，可再生能源发展到５．２５亿标准煤（其中新的可再生能源发电达到１亿千瓦）；石油进口依存度控制在５５％左右；主要污染物的削减率为４６％－６０％。
１．节能优先
情景分析的结果表明，如果采取强化节能和提高能效的政策，到２０２０年的能源消费总量可以减少１５％到２７％。预计在２０００年－２０２０年期间，我国可累计节能１０．４亿吨标准煤，价值９３２０亿元；相当于减排二氧化硫１８８０万吨、二氧化碳６．５６万吨；单位ＧＤＰ能耗将每年下降２．３％—３．７％，虽然下降的幅度与过去２０年相比可能趋缓，但仍大大超过届时世界１．１％的年均下降率。从当前的情况看，节能政策对现有生产能力能效改进仍可以产生巨大的影响，据测算，目前市场上技术上可行、经济上合理的节能潜力仍高达１．５—２亿吨标准煤。
由此可见，节能和提高能效有着巨大的潜力和可能，能否以较少的能源投入实现经济增长的目标，在很大程度上取决于节能的潜力能否有效挖掘出来。节能也对保障能源安全和减少能源生产利用引起的环境污染产生明显的效益。因此，应将节能放在能源战略的首要地位，也就是说，为了满足能源需求的增长，节能要比增加能源供应更优先考虑，做更多的贡献；为了确立节能的重要战略地位，建议将节约资源提升到基本国策的高度，将“控制人口，节约资源，保护环境”共同作为新时期中国的基本国策。
２．结构多元
相对能源生产结构而言，自１９９０年以来，我国一次能源消费构成中的煤炭比重下降趋势比较明显。１９９０年煤炭在一次能源消费构成中的比重为７６．２％，２００２年则降为６６．１％，但中国能源结构长期存在的过度依赖煤炭的问题并没有得到根本解决，重要原因之一是缺乏明确的能源战略和能源结构优化政策。此能源结构一是造成当前已存在的环境严重污染；二是化石燃料长期无节制消耗对能源的可持续供应能力构成潜在威胁。三是影响能源利用效率，中国天然气的平均利用效率比煤炭高３０％，石油的利用效率比煤炭高２３％。
能源结构的优质化进程对能源需求总量影响很大。通过敏感性分析得出，能源消费结构中煤炭的比重每下降一个百分点，相应的能源需求总量可降低２０００万吨标准煤。根据能源供应分析？结构优化方案２０２０年可少用１．２８亿吨标准煤。
从未来的走势看，由于对石油、天然气等优质能源消费快速增加，将出现由需求侧推动的结构性变动。当前在居民生活用能领域和发达地区已经出现较明显的结构变动，这就为能源结构的调整和优化提供了较好的市场基础。在制订能源结构调整政策方面需要体现如下原则：一是立足国内资源、充分利用国际资源，在保证供给和经济可承受性的前提下最大限度地优化能源结构；二是国家能源安全有充分保障；三是环境质量明显改善，可持续发展能力明显增强。
３． 环境友好
在世界各国经济社会发展的过程中，环境约束对能源战略和能源供求技术产生的影响十分显著，在许多情况下，环境因素比资源因素所起的作用更具决定性。鉴于我国环境已严重破坏以及能源生产利用是造成环境恶化的主要原因，建议将环境保护作为决策能源战略的内部因素，也就是将环境容量以及小康社会对环境的需求作为能源政策的重要决策变量之一。
能源发展受环境的制约主要体现在如下几个方面：一是环境容量的制约。如果是基于酸雨控制考虑二氧化硫的容量，全国最多能容纳二氧化硫１６２０万吨左右；如果是基于空气质量要求的二氧化硫容量，则二氧化硫总量控制在１２００万吨左右，才能使全国大部分城市的二氧化硫浓度达到国家二级标准；全国氮氧化物的环境容量不会高于１８９０万吨。二是全球温室气体减排的制约。到２０２０年中国二氧化碳排放量在１３亿吨－２０亿吨，中国人均碳排放水平在０．９吨－１．３吨。如果美国签署《京都议定书》，中国将是下一个纳入限排承诺的“目标”。２０２０年以后中国将难以回避温室气体排放增长限制的承诺。随着温室气体的限排，二氧化碳的边际削减成本将趋于上升。因此，未来中国能源的发展将受到来自全球环境的压力。温室气体限排所要求的经济投入，将迫使中国的能源部门必须重新定位。三是环境小康需求的制约，环境小康是中国全面实现小康社会的重要内容之一，环境质量也是衡量全面建设小康社会的重要指标。
实施国家能源战略的几个政策问题
一、采取综合措施保障石油安全
石油是创造社会财富的关键因素，也是影响全球政治格局、经济秩序和军事活动的最重要的一种商品。几乎所有国家都把石油置于能源战略的核心位置。
所谓石油安全就是保障数量和价格上能满足经济社会持续发展需要的石油供应。所谓石油不安全主要体现在石油供应暂时突然中断或短缺、价格暴涨对一个国家经济的损害，其损害程度主要取决于经济对石油的依赖程度、油价波动的幅度以及应变能力。应变能力包括战略储备、备用产能、替代能源、预警机制等。
构成中国石油安全的三大因素包括：中国油气资源状况以及国内产量、进口需求；世界石油供需状况以及价格变动是否能够满足中国在内的需求；建立在国内、国外供需基础上的石油安全对策。
从国内的情况看，中国是一个石油大国，还有一定的发展潜力；但同时中国油气资源相对贫乏，按每平方公里国土面积的资源量、累计探明可采储量、剩余可采储量和产量值（即丰度）来看，中国都明显低于世界平均水平，未来中国油气勘探开发的难度增大。随着石油消费的较快增长，到２０２０年中国的石油对外依存度可能超过５５％，由此带来的石油安全问题是一个极具挑战性的重大问题。从世界石油资源及其供需形势看，本世纪初的石油处在相对安全期。从总体上看，本世纪的前２０至３０年，无论对石油消费国还是石油输出国都处于相对安全状态，能满足包括中国在内的石油需求。而天然气的供应将比石油更充分，天然气的国际贸易将有大发展。
石油不安全的因素可以利用综合对策加以弱化和削减，除了前文所强调的实施可持续发展能源战略，真正将节能放在首位之外，综合对策还包括：一是加快国内油气资源的勘探开发；二是强化采油，发展替代燃料和技术；三是尽可能加入到国际合作架构中，全面进入国际市场。积极参与期货和现货交易，将市场作为获得石油产品的主要手段，把在国外获得份额油作为重要的经营手段，开辟国内石油期货市场，力争在石油价格上有更多的发言权，建立有利于进入国际市场的法规体系和监管体系。四是逐步建立和完善石油战略储备制度和预警体系。
二、完善制度、政府推动节能优先战略的实施
节能工作的关键环节是政府推动和建立有效的经济激励制度：
一是加强政府节能管理体系的建设，切实转变政府职能。转变政府职能，将政府在节能领域的主要职能定位在：制订能源价格、税收等经济政策，强化市场信号；制订节能法规和标准；提供信息服务，包括公众宣传、能源审计、能效标识、教育与培训等；资助和鼓励节能技术研究、开发和示范；促进和协调各种节能组织的活动。政府对能源的管理，应由能源供应为主转向终端消费，由行政手段为主转向经济手段为主。当前，应把政府机构节能当作推进全国节能工作的突破口；二是建立和完善节能经济激励政策；三是建立终端用能设备能效标准和标识体系；四是建立市场经济条件下的节能新机制。
长期以来，政府对能源的管理偏重工业节能，忽视建筑节能，这是先生产、后生活的计划经济思想在能源领域的一个突出反映，导致建筑节能长期落后，至今很难推动，成为我国节能工作最薄弱的一个环节，造成巨大的浪费。此外，对当前快速增长的交通领域，其节能工作也重视不够。为了扭转这一局面，并适应全面建设小康社会过程中建筑、交通用能快速增长的新形势，将节能战略重点调整到，在继续推进工业节能的同时，加强建筑、交通等领域的节能。
三、体制改革和技术创新是可持续发展能源战略得以落实的关键
未来２０年中国将面临许多新的变化，有些对实现能源可持续发展的目标产生不利影响，要实现能源消费翻一番、ＧＤＰ翻两番的目标，要继续发扬过去２０年的成功经验，必须还要在体制改革和技术创新两个方面有新的突破，这是保证可持续发展战略得以落实的关键环节。
１．加快能源领域的市场化改革。总体上讲，我国能源领域改革严重滞后，与全国总体改革形势和经济社会发展对能源要求明显不符，在一定程度上已经成为我国经济增长和深化改革的制约因素。尽管能源领域的市场化改革取得了一定成效，但仍处在初级阶段，改革任务还很繁重，影响能源领域深化改革和长远发展的一系列深层次矛盾和问题并没有根本解决。
过去２０年的经验表明，经济体制改革所释放出来的能量，对以较低的能源增长支持较高的经济发展发挥了十分重要的作用，未来２０年必须深化体制改革，特别是着重解决能源领域市场化改革相对滞后的问题，进一步发挥体制效应，实现经济、社会、能源的可持续发展目标。
改革的总体目标为：在确保国家能源总体战略得以顺利实施的前提下，让市场竞争机制充分发挥其优化配置资源的基础性作用，提高我国能源部门的国际竞争力，不断满足全社会日益增长的能源需求，应对未来各种能源领域里的挑战，为相关产业和用户提供低价、优质、稳定、充足、清洁的能源产品。
改革的主要内容包括：一是改革政府的能源管理体制，按照“政监分离”的原则，组建职能相对集中的能源监管机构，由其对存在垄断特征（如电力、天然气）和安全问题较突出（如煤炭）的部门实行独立监管，并做到依法监管、依规监管。二是改革行政审批制度，切实转变政府职能。放松经济性管制，加强社会性管制，使政府的管制职能转变到维护国家能源安全、维护公众利益和维护环境保护等职能上来，将现行的投资管理制度改革为经济性备案、社会性管制，并提高政策和决策过程的透明度。鼓励非公有制经济进入到能源领域。三是改革现行不适应的能源价格形成机制和价格管制方式，凡是存在较充分竞争的能源产品实行价格放开，由市场的供求关系确定这部分能源产品的价格鼓励发展混合所有制经济；完善国有资产管理体制，为跨地区、跨部门和跨所有制的上下游一体化整合创造良好的条件。
２．技术创新需要扮演关键角色。２０００年，我国能源研发资金投入为６９７亿元（仅为日本的１．８％），占全国研发总经费的６．４３％，占ＧＤＰ的０．００６８％，日本分别占１５．７３％和０．０８８％。在能源研发投入中，企业占５３．６％，节能研发投入占企业能源研发总投入的比例仅为２％。此外技术创新机制也存在明显缺陷。从而造成技术创新对节能或能效提高的贡献偏低，不改变这一局面未来的能源可持续发展目标将难以落实。
建议加大政府在能源领域的研发投入，显著提高能源研发投入所占的比例；根据终端能源需求选择国家关键技术，动员产学研各方的力量组织攻关。形成有效的创新激励机制，关键在于体制改革，尤其是能源领域的市场化改革，通过建立能够形成有效竞争的市场结构和规范的公司治理结构，形成不断推动企业创新的有效激励机制，使技术创新步入良性发展的轨道。
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